劉妤：全面開放新格局下國家級西藏吉隆邊境經(jīng)濟合作區(qū)創(chuàng)新發(fā)展研究

【作者簡介】劉妤，西藏民族大學教授、西藏民族大學中國（西藏）邊疆貿(mào)易研究所負責人、碩士生導師。

【摘要】2022年國務院批準西藏設立國家級吉隆邊境經(jīng)濟合作區(qū)，為推進西藏面向南亞開放大通道的建設實踐再次注入了強大動力。“吉隆邊合區(qū)”的創(chuàng)新發(fā)展對于西藏推動形成全面開放新格局、補齊沿邊開放的短板、促進毗鄰南亞國家的開放合作意義重大、影響深遠，其目標定位及發(fā)展條件關(guān)涉吉隆邊境經(jīng)濟合作區(qū)在產(chǎn)業(yè)協(xié)同、創(chuàng)新示范以及平臺交流等諸多方面的核心要務。但其進一步發(fā)展卻面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展不集聚、管理體制不匹配以及對尼貿(mào)易失衡等方面的挑戰(zhàn)，歸根結(jié)底是國家宏觀管理與市場經(jīng)濟發(fā)展的矛盾問題。新發(fā)展階段以“一帶一路”倡議和雙循環(huán)新發(fā)展格局為重點推動形成全面開放格局背景下，吉隆邊境經(jīng)濟合作區(qū)需要通過持續(xù)提升營商軟環(huán)境、轉(zhuǎn)型升級管理體制、深化開放合作機制等路徑，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】吉隆；邊境經(jīng)濟合作區(qū)；目標定位；創(chuàng)新發(fā)展

一、引言

2022年國務院批準設立西藏自治區(qū)首個國家級邊境經(jīng)濟合作區(qū)——吉隆邊境經(jīng)濟合作區(qū)（以下簡稱“吉隆邊合區(qū)”），這是新時期我國推動沿邊開放和形成全面開放新格局的又一有力支點，更是西藏服務共建“一帶一路”的開放前沿以及打造周邊命運共同體的“戰(zhàn)略通道”。作為我國沿邊開放短板，西藏連接著我國和南亞兩個潛在的有33億多人口的大市場，明確定位為我國面向南亞開放的大通道，這一措施的實行不僅將改變西藏經(jīng)濟社會發(fā)展的結(jié)構(gòu)與競爭格局，而且為開發(fā)開放西藏新的動能和約束條件發(fā)揮作用。隨著西藏面向南亞大通道建設的快速推進，吉隆邊合區(qū)站在了謀求跨越式發(fā)展的新起點，審視吉隆邊合區(qū)改革創(chuàng)新發(fā)展問題以及探索地方政府行為邏輯條件約束下的決策最優(yōu)尤為必要。

邊境經(jīng)濟合作區(qū)是我國針對“東強西弱，海強邊弱”的開放困局，就擴大沿邊開放、優(yōu)化區(qū)域開放布局作出的重要決策，其本質(zhì)上是邊境地區(qū)開放的一種模式或形式。與傳統(tǒng)的經(jīng)濟地理理論不同，新經(jīng)濟地理的代表人物克魯格曼認為邊境的開放能夠改變地區(qū)間乃至國家間的資源分配結(jié)構(gòu)。我國對邊境經(jīng)濟合作區(qū)的研究與其實踐緊密相關(guān)，主要集中在兩個方面。一是從宏觀視角研究我國邊境經(jīng)濟合作區(qū)內(nèi)涵界定、功能定位以及發(fā)展進程等。學者們從不同角度闡釋邊境地區(qū)合作的歷史淵源，認為邊境經(jīng)濟合作區(qū)是我國對外開放基本國策的產(chǎn)物。基于區(qū)域背景及地區(qū)條件的差異，多數(shù)學者認為沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展會不斷賦予邊境經(jīng)濟合作區(qū)新的功能。通過審視改革開放的歷史進程，學者們分別提出了突破邊境經(jīng)濟合作區(qū)發(fā)展瓶頸的對策，尤其是在新時期國家戰(zhàn)略背景下中國邊境經(jīng)濟合作區(qū)轉(zhuǎn)型升級的策略選擇。

二是從微觀視角切入研究具體邊境經(jīng)濟合作區(qū)的典型案例及發(fā)展路徑。馬博重點研究了綏芬河邊境經(jīng)濟合作區(qū)、霍爾果斯邊境經(jīng)濟合作區(qū)以及憑祥邊境經(jīng)濟合作區(qū)的基本發(fā)展路徑；姚付龍以伊寧邊境經(jīng)濟合作區(qū)為例，側(cè)重研究了韋伯工業(yè)區(qū)位論在建設虛擬型生態(tài)工業(yè)園中的應用；陳衛(wèi)杰以吉木乃邊境經(jīng)濟合作區(qū)為例，從空間治理的角度切入研究國家級邊境經(jīng)濟合作區(qū)的機制創(chuàng)新；此外，學者們還分別以琿春、黑河、博樂、瑞麗以及東北邊境經(jīng)濟合作區(qū)等為例，從構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系到經(jīng)濟效應生成比較，對促進沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展進行了深入探討。

從已有文獻看，學者們從不同領域貢獻了豐富的具有理論和應用價值的學術(shù)見解和建議，但很少有關(guān)于西藏吉隆邊合區(qū)的相關(guān)研究?；谖鞑氐奶厥庑砸约安煌剡叺貐^(qū)發(fā)展水平的差異性，既有研究成果中看好的一些發(fā)展模式也不能盲目借鑒。有鑒于此，本文從吉隆邊合區(qū)的目標定位和發(fā)展基礎入手，引出吉隆邊合區(qū)的核心要務，并進一步系統(tǒng)分析其在發(fā)展過程中存在的主要問題。在全面推動形成開放新格局背景下，提出促進吉隆邊合區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的若干建議，一定程度上既可以豐富微觀層面的研究，同時也可為宏觀層面邊境經(jīng)濟合作區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展提供鮮活案例。

二、西藏吉隆邊合區(qū)的目標定位、發(fā)展條件及核心任務

西藏吉隆邊合區(qū)所處的地理位置與“一帶一路”倡議所指向的拓展邊沿有著直接的關(guān)系，因其所具有的資源稟賦，依托政策優(yōu)勢的推動，能夠為找到可以促進本地資源同外地資源有效結(jié)合和長期結(jié)合的形式提供服務、實現(xiàn)功能定位，從而推動實現(xiàn)對外開放與對內(nèi)開放的貫通的目標。

（一）目標定位

1.中央意圖

國家對于邊合區(qū)的建設具有明確的戰(zhàn)略指向，這就決定了吉隆邊合區(qū)與其他各邊合區(qū)在定位和任務上的共性。一方面，從我國對外開放總格局看，自20世紀90年代我國開放部分邊境城市以來，已先后在8個沿邊省區(qū)設立了18個國家級邊境經(jīng)濟合作區(qū)，完成了東北、西北、西南、東南4個重點開放方向的整體布局，沿邊開放新態(tài)勢已經(jīng)形成。另一方面，從我國迄今推出的兩大國家級發(fā)展戰(zhàn)略來看，“一帶一路”倡議和雙循環(huán)新發(fā)展格局戰(zhàn)略都聚力于我國經(jīng)濟對外開放，擴展新的世界市場，構(gòu)建中國全方位的對外開放新版圖。在此戰(zhàn)略背景下，邊境經(jīng)濟合作區(qū)就是通過自身的高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)揮更大功能和作用，推動形成全面開放新格局，改變“東熱西冷”的開放困局。吉隆邊合區(qū)的設立不僅是中國對外開放總格局中沿邊開放的重要一環(huán)，為完善沿邊地區(qū)對外開放空間布局進一步探路，而且亦是西藏融入國家級總體發(fā)展戰(zhàn)略的先手棋和排頭兵，為拓展沿邊地區(qū)內(nèi)外市場和要素供給空間作進一步嘗試。

2.區(qū)位特征

不同的邊境地區(qū)稟賦基礎和外部環(huán)境差異決定了吉隆邊合區(qū)獨具特色。吉隆邊合區(qū)位于西藏日喀則市吉隆縣吉隆鎮(zhèn)，南與尼泊爾接壤，占地面積達10.00平方公里，建設用地面積約為1.31平方公里，非建設用地約為8.69平方公里。作為連接中國與南亞兩大市場的重要節(jié)點，吉隆邊合區(qū)地理區(qū)位得天獨厚，多重戰(zhàn)略空間交匯（孟中印緬經(jīng)濟走廊、環(huán)喜馬拉雅經(jīng)濟帶），其所在日喀則市是西藏最早實行改革開放的地方，吉隆口岸目前也已經(jīng)成為中尼最大陸路貿(mào)易口岸。吉隆邊合區(qū)的地位和區(qū)位兩個特征是非常明確的。一是對內(nèi)，從服務沿邊地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展來看，吉隆邊合區(qū)是西藏“穩(wěn)邊固邊興邊”重要支撐，負有加快推動日喀則成為西藏區(qū)域副中心城市和面向南亞開放的中心城市的雙重責任；二是對外，從發(fā)展與沿線國家的經(jīng)濟合作來看，吉隆邊合區(qū)是深化與南亞鄰近國家和地區(qū)合作的重要平臺，負有加快引領西藏乃至全國與南亞周邊國家要素相聚、產(chǎn)業(yè)相融、市場相通的“火車頭”作用。

（二）發(fā)展條件

1.經(jīng)濟規(guī)模

經(jīng)濟規(guī)模總體偏小，經(jīng)濟增長表現(xiàn)欠佳。吉隆邊合區(qū)所在日喀則市經(jīng)濟規(guī)?？偭课痪游鞑厝珔^(qū)第二、增速與西藏全區(qū)保持一致。2023年日喀則市GDP為406.86億元，占全區(qū)比重的18.8%。吉隆邊合區(qū)所在吉隆縣經(jīng)濟發(fā)展水平則較為落后。2023年吉隆縣GDP為12.83億元，僅占日喀則市比重的3.2%。吉隆縣GDP增速在全市（共35個縣和1個區(qū)）排名中等偏后，略低于日喀則市GDP增速，遠低于日喀則市區(qū)桑珠孜區(qū)的增長速度。

2.產(chǎn)業(yè)基礎

產(chǎn)業(yè)基礎以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)基礎較弱。日喀則市以建筑業(yè)、農(nóng)林牧漁業(yè)為主，以疫情前為例（下同），2019年占行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的51%，整體行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)相對單一。吉隆縣工業(yè)總產(chǎn)值規(guī)模較小且增速緩慢，2019年吉隆縣全年工業(yè)總產(chǎn)值為2984萬元，占日喀則市工業(yè)總產(chǎn)值比重不足1%。2018—2019年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，吉隆縣工業(yè)總產(chǎn)值增長緩慢，且波動性較大。根據(jù)錢納里工業(yè)化階段理論，綜合評估日喀則市和吉隆縣都處于工業(yè)化初期階段（表1），產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)逐步向以現(xiàn)代化工業(yè)為主的工業(yè)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，工業(yè)中則以食品、煙草、采掘、建材等初級產(chǎn)品的生產(chǎn)為主。

3.口岸貿(mào)易

吉隆口岸發(fā)展迅速，貿(mào)易占比相對較高。吉隆口岸目前已經(jīng)成為中尼陸路往來最重要的通道。1961年，國務院正式批準吉隆口岸開放；1978年，吉隆口岸被確定為國家一級陸路通商口岸；2014年，吉隆雙邊性口岸正式開通運行；2015年，吉隆口岸被批準為國際性常年開放公路客貨運輸口岸；2018年，吉隆口岸正式被確定為中藥材進口邊境口岸。貿(mào)易方式包括加工貿(mào)易進料非對口、一般貿(mào)易、邊境小額貿(mào)易、對外承包、無償援助項目等。2019年，西藏對尼進出口金額為31.65億元，占中尼貿(mào)易的比重為30.3%，以出口為主，比重高達96%；其中吉隆口岸對尼貿(mào)易占西藏對尼貿(mào)易的比重達到90.62%，占中尼貿(mào)易的27%。

4.區(qū)位交通

作為面向南亞大通道的重要門戶節(jié)點，吉隆邊合區(qū)外部區(qū)位條件優(yōu)越（表2）。通過中尼雙邊經(jīng)貿(mào)合作，能夠進一步對周邊印度、孟加拉等國家形成輻射能力，有望成為中尼國際經(jīng)貿(mào)投資合作乃至南亞大通道的核心支點、聯(lián)動我國內(nèi)地的重要節(jié)點。隨著孔唐拉姆山隧道和中尼鐵路（日吉段）的修建，吉隆邊合區(qū)向內(nèi)地輻射的能級將逐步提升。對外連通，公路交通216國道紅吉線與尼泊爾相接。對內(nèi)連通，公路交通向北通過216國道紅吉線與吉隆縣城相連，再往北進入薩嘎縣后轉(zhuǎn)219國道可至阿里地區(qū)；向南，通過216國道紅吉線貫穿吉隆邊合區(qū)；向東，通過下瑪線可至聶拉木縣，轉(zhuǎn)318國道可至定日縣、拉薩等地區(qū)；向西，至吉隆縣城后經(jīng)貢普、康北后到達貢當鄉(xiāng)；另可向北沿吉隆縣城方向，途經(jīng)沃瑪、雜龍、樟村、康北后到達貢當鄉(xiāng)。

5.資源稟賦

吉隆山水相依，自然資源豐富；生態(tài)風景獨特，文化底蘊深厚。吉隆邊合區(qū)受亞熱帶氣候影響，氣候溫和，雨水充沛，處于吉隆藏布流域地段，擁有豐富的地表水資源，森林分布面積大約為25.73萬畝，珍稀樹種有西藏長葉松、長葉云杉、喜馬拉雅紅豆杉等；中草藥達302種，其中包括藥用竹筍、野生菌、天麻、靈芝等；耕地面積約為2315畝，草場共有19.79萬畝，草質(zhì)營養(yǎng)豐富，適合養(yǎng)殖霍爾巴羊。代表性的地文景觀有希夏邦馬峰雪山，水文景觀有吉隆藏布峽谷，生物景觀有吉隆溝森林，以及人文景觀帕巴寺、中尼友好橋遺址、蕃尼古道，等等。

（三）核心任務

就目標定位和發(fā)展條件可引出吉隆邊合區(qū)的核心要務，就是在保障國土安全、生態(tài)安全的前提下立足“邊”的特征和發(fā)展需求，不斷拓展開放合作新空間。進一步來說，就是要撤除貿(mào)易壁壘，發(fā)揮創(chuàng)新示范作用，吸引優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素，加快要素流動、促進產(chǎn)業(yè)協(xié)同以及平臺開放交流。

1.產(chǎn)業(yè)協(xié)同

通過產(chǎn)業(yè)協(xié)同提升“硬聯(lián)通”?！坝猜?lián)通”不僅僅是交通設施的通道建設，更重要的是把貨、車、路有機協(xié)同起來的一種組織方式，在這個基礎上，再通過物流把上下游打通，形成產(chǎn)業(yè)內(nèi)協(xié)同、直至更高層級的產(chǎn)業(yè)間協(xié)同、甚至區(qū)域協(xié)同。一方面，加快邊貿(mào)物流發(fā)展解決路的問題。任務有三：一是加快滿足吉隆邊合區(qū)有效運行需求的園區(qū)建設；二是加強吉隆邊合區(qū)與內(nèi)陸腹地聯(lián)系的交通設施建設；三是便利吉隆口岸與尼泊爾的交通設施建設。盡管近年來西藏持續(xù)改善邊貿(mào)物流，強化了與周邊國家的互聯(lián)互通，但是吉隆口岸與內(nèi)陸腹地之間的交通設施支撐依然不足。至今僅有一條國道作為對外連通的公路，通達能級較弱，阻礙了邊境口岸與內(nèi)陸腹地的經(jīng)濟往來。與近鄰尼泊爾之間的交通基礎設施也一直較為落后，無法滿足大規(guī)模運輸需求。以2016年“蘭州號”即蘭州—日喀則—加德滿都開通的公鐵聯(lián)運國際班列為例，目前需要分3段運輸，從蘭州到日喀則約2431公里，為鐵路運輸；從日喀則到出境尼泊爾的吉隆口岸約567公里，為公路運輸；從吉隆口岸到尼泊爾加德滿都約160公里，為公路運輸。

另一方面，加強產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作解決貨的問題。工作有三：一是承接沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)。隨著沿海地區(qū)生產(chǎn)要素價格的上漲，企業(yè)生產(chǎn)成本增加，沿海地區(qū)勞動密集型產(chǎn)業(yè)開始向外轉(zhuǎn)移。在這一背景下，吉隆邊合區(qū)可以憑借國家及地方政府給予的財稅金融政策優(yōu)惠引入更多有意愿的企業(yè)入駐。據(jù)調(diào)研所知，尼泊爾油氣資源匱乏，油氣進口額常年占進口總額的10%以上且嚴重依賴印度供給。而中國近年來煉油能力迅猛增長，成品油產(chǎn)量逐年提高，供大于求局面不斷加劇，構(gòu)建油氣能源倉儲基地可以開啟中尼油氣供應合作的可能性。二是扶持沿邊地區(qū)既有產(chǎn)業(yè)。如充分發(fā)揮吉隆天然的藏地藥材資源，培育出口潛力較大的藏藥，建立中（藏）藥材加工基地。充分利用吉隆鎮(zhèn)低海拔與吉隆口岸區(qū)位優(yōu)勢，將吉隆打造成西藏旅游以及中尼跨境游的中轉(zhuǎn)站，大力發(fā)展邊境旅游。三是對接毗鄰尼泊爾優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮“近水樓臺先得月”的優(yōu)勢，獲取尼泊爾國內(nèi)豐富、廉價的農(nóng)副產(chǎn)品資源，加快推進吉隆口岸活牛冷鮮肉、蔬菜水果、飼草料進口指定監(jiān)管場所建設，打造“育、養(yǎng)、貿(mào)、運、檢、宰、銷”于一體的全產(chǎn)業(yè)鏈。

2.創(chuàng)新示范

通過制度創(chuàng)新提升“軟聯(lián)通”。撤除貿(mào)易壁壘不僅僅指有形的貿(mào)易壁壘，更是無形的貿(mào)易壁壘。一方面，做好探路者。緊緊圍繞完善開放空間布局探路，更好地服務國家戰(zhàn)略。由于國家層面的相關(guān)政策、規(guī)則難以顧及不同區(qū)域的特殊性，而地方本身更了解本地實際情況，更能充分、詳細地搜集和掌握相關(guān)信息。中央政府建立了授權(quán)機制，對于外溢風險低、安全風險小的改革事項在地方政府做好備案工作的前提下允許先行嘗試。國務院2019年下發(fā)《關(guān)于促進邊境貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的指導意見》，2020年下發(fā)《關(guān)于推進對外貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的實施意見》，2023年商務部等17部門下發(fā)《關(guān)于服務構(gòu)建新發(fā)展格局推動邊（跨）境經(jīng)濟合作區(qū)高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知》等，均明確指出賦予邊（跨）境經(jīng)濟合作區(qū)更大改革創(chuàng)新自主權(quán)。吉隆邊合區(qū)可以充分利用政策優(yōu)勢，打造邊境經(jīng)濟合作高地，加快推進沿海、內(nèi)地新探索在吉隆邊合區(qū)的試點應用，實現(xiàn)以改革促進開放、以開放帶動改革。另一方面，做好引領者。發(fā)揮引領地位，立足于“邊”，把握“邊”的特色，做好“邊”的文章。改革開放40多年的發(fā)展歷程已證明制度創(chuàng)新可激發(fā)不竭發(fā)展新動能，體制機制創(chuàng)新是各邊合區(qū)的關(guān)鍵方法論。為了提高次區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作水平和質(zhì)量，制度創(chuàng)新應具有代表性和增量性。代表性是指邊合區(qū)的政策創(chuàng)新應充分體現(xiàn)“邊”的特征、代表“邊”的需要。增量性是指邊合區(qū)的制度創(chuàng)新應該是“造血式”的而非“抽血式”的。這就需要地方政府充分尊重市場規(guī)律，切合本地發(fā)展實際，探索創(chuàng)新制度改革。通過制度創(chuàng)新，強調(diào)增量資源取勝，激活市場潛力。

3.平臺交流

通過平臺交流提升“心聯(lián)通”。功能有三：一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保障安全。邊境地區(qū)安全形勢復雜，吉隆邊合區(qū)政策評估要站在國土安全、生態(tài)安全的高度來實施，做好風險監(jiān)控和后期評估，避免“一放就亂，一管就死”。在確保安全的前提下，推進邊境地區(qū)既融入國內(nèi)統(tǒng)一大市場、借助廣闊腹地的要素和市場優(yōu)勢來增強對外輻射的能力，又依托周邊鄰國的重要通道和產(chǎn)業(yè)能力輻射更廣闊的國際市場，實現(xiàn)“內(nèi)引外聯(lián)、東聯(lián)西出”。二是拓寬經(jīng)貿(mào)合作領域。2019年10月，國家主席習近平對尼泊爾進行國事訪問，兩國元首共同宣布建立中尼面向發(fā)展與繁榮的世代友好的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。2022年8月，吉隆口岸至加德滿都跨境鐵路可行性研究工作正式啟動，并擬定未來在吉隆幫興物流倉儲對面位置布置中尼鐵路站點線。伴隨著中尼關(guān)系邁入快速發(fā)展新時代，為吉隆邊合區(qū)拓寬經(jīng)貿(mào)合作領域提供了良好的外部環(huán)境。三是推動創(chuàng)新構(gòu)建外交下沉機制。吉隆邊合區(qū)應推動自治區(qū)層面依程序向外交部申請，與尼方政府高層積極協(xié)商創(chuàng)建外交下沉機制。如探索邊境一定區(qū)域內(nèi)的部分外交權(quán)限下放到地方政府，與尼方特定區(qū)域形成常態(tài)化雙邊協(xié)商機制，涉及雙方指定區(qū)域發(fā)展問題下放權(quán)限由雙方地方政府協(xié)商推動。具體推動建立縣域政府定期會晤工作機制，吉隆縣與對應尼方熱索瓦縣政府建立定期會晤工作制度，協(xié)調(diào)雙邊工作制度和通關(guān)模式，擴大在技術(shù)標準、單證規(guī)則、數(shù)據(jù)交換等方面的跨國合作。

三、西藏吉隆邊合區(qū)面臨的現(xiàn)實問題

隨著新一輪對外開放加速推進，“十四五”時期西藏正在搭建起由吉隆邊合區(qū)、吉隆國家級沿邊開發(fā)開放試驗區(qū)、吉隆陸上邊境口岸型國家物流樞紐相互支撐的開放合作平臺。吉隆邊合區(qū)的發(fā)展空間越來越廣闊，但也面臨諸多發(fā)展難題，集中表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）基礎設施薄弱、商品結(jié)構(gòu)單一，缺乏產(chǎn)業(yè)集聚條件

基礎建設薄弱、建設資金支撐不足直接影響了產(chǎn)業(yè)要素集聚力、輻射力和帶動力。由于吉隆邊合區(qū)正處在啟動建設初期，資金缺口較大，目前主要依靠中央財政撥款和地方財政支持，融資渠道單一。據(jù)中國高端智庫中國（深圳）綜合開發(fā)研究院投資測算分析，吉隆邊合區(qū)項目預計投資約需75.2億元。在中央財政支持及地方財政收入相對有限的情況下，由于地價偏低且可供土地指標較少，土地出讓收益并不能有效支撐其基礎設施建設需要。加之自身造血功能尚未健全且沒有有效的融資渠道和方式，一方面，吉隆邊合區(qū)及其屬地日喀則市金融體系并不成熟甚至相對滯后，這使得企業(yè)融資渠道趨窄；另一方面，吉隆邊合區(qū)內(nèi)企業(yè)多為小型企業(yè)，從商業(yè)銀行風險考核指標來看，這類企業(yè)不具備融資優(yōu)勢，且伴隨著商業(yè)銀行風險考核指標的不斷提升，其對企業(yè)（特別是小型企業(yè)）的授信變得越來越謹慎。盡管財政部多次發(fā)文支持邊境經(jīng)濟合作區(qū)基礎設施財政貼息，也加大了對中小微外貿(mào)企業(yè)融資支持，但是企業(yè)依然面臨融資困難的窘境。

產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一、外向型經(jīng)濟程度不高，制約邊境貿(mào)易可持續(xù)發(fā)展。吉隆邊合區(qū)的主導產(chǎn)業(yè)幾乎都是圍繞其“邊境優(yōu)勢”而展開的，主導產(chǎn)業(yè)更多地停留在邊境貿(mào)易的初級配套方面且交易范圍有限。海關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，吉隆口岸進出口商品主要集中在生活消費品方面，以初級產(chǎn)品和原材料為主，加工貿(mào)易產(chǎn)品和具有高附加值的產(chǎn)品相對較少。中方出口貨物以輕紡、機電產(chǎn)品、農(nóng)副產(chǎn)品，以及華為通訊基站（以工程項目承包方式出口）等為主。尼泊爾出口以傳統(tǒng)手工藝制品、牛肉、水果、蔬菜、飼料、大米、面粉等為主。尤其受交通基礎設施的制約，邊境貿(mào)易以互市貿(mào)易為主且市場規(guī)模偏小。吉隆口岸自2014年年底重新開放，貿(mào)易起伏波動明顯，但占全區(qū)比重總體呈下降態(tài)勢，尤其受疫情影響，2023年更是占比創(chuàng)新低，僅為30.3%；比疫情前2019年占比77%，降低一半還多，如圖1所示。受此影響，尼泊爾作為西藏的第一大貿(mào)易伙伴，2019年西藏對尼進出口總額為31.65億元，占中尼貿(mào)易的比重為30.3%；2023年西藏對尼進出口總額為27.69億元，占中尼貿(mào)易的比重僅為21.8%，下降了8.5個百分點。

此外，商業(yè)服務活動滯后、交易成本相對較高更進一步阻礙產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。商業(yè)服務配套是促進市場機制不斷完善的重要途徑。而初級產(chǎn)品參與市場分工的環(huán)節(jié)相對簡單，日用化工品以及其他原材料也多是從外地輸入，參與到邊境地區(qū)的市場活動較少，導致整個邊境地區(qū)缺少相關(guān)商業(yè)配套服務如金融會計、貿(mào)易報關(guān)、信息咨詢等。商業(yè)服務能力弱就會導致入園企業(yè)和人口少，而企業(yè)和人口少又進一步制約園區(qū)商業(yè)服務能力的提升。據(jù)第七次全國人口普查所知，吉隆縣僅有約1.75萬人，城鎮(zhèn)化率僅為25.4%，遠遠落后于中、東部地區(qū)普通城鎮(zhèn)的人口規(guī)模和城鎮(zhèn)化水平。這使得吉隆邊合區(qū)很難形成要素集聚及商業(yè)繁榮，邊境貿(mào)易增長無優(yōu)勢可言，更不用說轉(zhuǎn)型升級。

（二）管理體制不適應進一步發(fā)展的需求，制度創(chuàng)新缺乏動力

吉隆邊合區(qū)管委會作為派出機構(gòu)缺乏獨立的法律地位，增加了邊合區(qū)水平提升的制度性成本。從機構(gòu)設定來看，吉隆邊合區(qū)管委會機構(gòu)設置不健全。吉隆邊合區(qū)管委會與吉隆縣級別相同，屬于地級市的派出機關(guān)，屬于垂直管理的組織機構(gòu);其組成人員中，主任由吉隆縣縣長兼任，常務副主任是管委會的日常事務負責人。吉隆邊合區(qū)管理機構(gòu)的設立實行與吉隆口岸管委會一套人馬、兩塊牌子，其機構(gòu)級別、人員編制等均維持現(xiàn)狀，僅有黨政辦公室、經(jīng)濟發(fā)展局、社會發(fā)展局、規(guī)劃建設環(huán)保局、企業(yè)與信息服務中心、機關(guān)后勤服務中心等6個機構(gòu)，財稅、商務等部門并未成立，核定行政編制17名。結(jié)合邊合區(qū)建設繁重任務，以現(xiàn)有的口岸管委會人員力量（除正常休假、駐村、脫產(chǎn)學習、外出公務外，日常平均在崗人員不到10人），已經(jīng)是疲于完成邊合區(qū)建設的日常工作，吉隆邊合區(qū)管委會也多次向商務廳和日喀則市政府申請編制調(diào)整。

從實際事權(quán)來看，吉隆邊合區(qū)管委會權(quán)力受限。吉隆邊合區(qū)管委會享有經(jīng)濟管理權(quán)限，但各項工作的開展均需與屬地政府協(xié)調(diào)，其管理權(quán)限也由屬地政府視情況賦予。管委會只擁有招商引資、規(guī)劃建設等部分權(quán)限，規(guī)劃審批、土地審批、稅收等權(quán)限在縣政府，部分權(quán)限還需要上報至市政府。事權(quán)有限導致管委會難以全權(quán)處理邊合區(qū)內(nèi)的事務，而借助于縣政府及其職能部門，容易增加溝通協(xié)調(diào)的時間和難度，影響開發(fā)的效率。據(jù)調(diào)研所知，自吉隆邊合區(qū)成立以來，加大了招商工作力度吸引投資主體參與口岸建設，但是投資企業(yè)申請用地而吉隆邊合區(qū)無相關(guān)審批權(quán)限，需西藏自治區(qū)相關(guān)部門層層審批再下發(fā)至吉隆管委會，造成審批周期較長，加之受新冠疫情影響，企業(yè)投資意愿不強，影響整體招商引資項目簽約、落地進展和效果。

從發(fā)展目標來看，吉隆邊合區(qū)管委會管理政策不匹配。隨著吉隆邊合區(qū)的進一步發(fā)展，需要由設立之初的單一硬件建設目標逐步演變?yōu)槎嘀厣鐣?jīng)濟發(fā)展目標，吉隆邊合區(qū)管理政策與發(fā)展目標不相適應的問題也逐漸顯現(xiàn)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，尼方人員（除邊民外）入出境吉隆口岸需辦理護照、入境簽證和《進藏確認函》，其中《進藏確認函》的辦理涉及自治區(qū)相關(guān)部門，程序多、周期長，導致尼方經(jīng)商人員入出境受影響。后經(jīng)管委會逐級協(xié)調(diào)至自治區(qū)商務廳，2019年自治區(qū)商務廳口岸管理辦公室出臺了《關(guān)于做好吉隆口岸尼泊爾司乘人員入境事宜的通知》藏岸發(fā)〔2019〕9號試行政策文件，僅為尼籍司乘人員通過辦理臨時入境許可入境吉隆口岸提供了有效的通關(guān)便利條件，未能從根本上解決尼方經(jīng)商人員入藏便利問題，影響口岸的客流量與貨流量。

（三）對尼邊境貿(mào)易失衡且順差過大，影響中尼經(jīng)貿(mào)關(guān)系

尼泊爾工業(yè)基礎薄弱，消費難以升級，貿(mào)易比較優(yōu)勢欠缺，是中國對尼貿(mào)易長期保持高額順差的根本原因。吉隆邊合區(qū)毗鄰的尼泊爾經(jīng)濟并不發(fā)達，2023年尼泊爾GDP僅為413.4億美元，世界排名162位；人均GDP僅為1252.61美元，不及中國人均GDP的十分之一、吉隆縣人均GDP的五分之一。如表3所示，2015—2023年吉隆口岸對尼進出口貨物不論是總量還是總值出口都遠遠大于進口。尤其3年疫情防控，對尼進口以及互市貿(mào)易全部暫停，更是加劇順差過大，直至2022年12月起恢復雙向貨通。2023年對尼進口有所改善，進口貨值為13000萬元，占比也僅為3.9%，這也是吉隆口岸自2014年恢復開放以來，進口占比最高的一年。長期居高不下的邊貿(mào)順差，既不利于邊境貿(mào)易的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展，也影響西藏同周邊國家和地區(qū)的經(jīng)貿(mào)往來。

中尼雙方口岸基礎設施落后，貿(mào)易便利化程度不高，缺乏產(chǎn)業(yè)鏈支撐，是對尼邊境貿(mào)易失衡的主要原因所在。尼泊爾農(nóng)業(yè)和林業(yè)資源豐富，且以養(yǎng)殖和屠宰水牛為主，廉價的飼草、生鮮果蔬以及牛肉等農(nóng)產(chǎn)品可以滿足我方需求。根據(jù)調(diào)研所得，尼泊爾飼草僅500—600元/噸，西藏地區(qū)草量匱乏，牧業(yè)冬季飼草需求量大，而從甘肅等地購入需3500元/噸。再如尼泊爾優(yōu)質(zhì)芒果的價格僅約0.5元/斤，柑橘僅約0.34元/斤，活牛僅約10元/斤，且尼方急需出口。反觀我國雖有較大的消費市場，但因這些產(chǎn)品保質(zhì)期有嚴格的標準，易腐爛變質(zhì)，且口岸交通及配套設施不利于儲存、保鮮以及長途運輸，使得我方進口受限，如吉隆口岸至尼泊爾加德滿都公路僅約160公里，但貨運車程卻需要10小時左右。

此外，國家層面制度供給難以兼顧區(qū)域?qū)用妗皞€性化”發(fā)展的需要，也是中尼邊境貿(mào)易順差過大的重要原因。由于國家在制定不同邊境地區(qū)貿(mào)易政策時收集信息困難，決策往往滯后于不同地區(qū)邊境貿(mào)易發(fā)展形勢的變化，無法動態(tài)適應邊境貿(mào)易發(fā)展的需要。據(jù)調(diào)研所知，雖然2018年吉隆口岸已被國務院批準為中藥材進口邊境口岸，但一直以來尼泊爾植物源性食品（中藥材）申報種類準入受限，經(jīng)過西藏相關(guān)部門努力爭取（申請擴大至34種），2023年10月海關(guān)總署發(fā)布公告尼泊爾中藥材準入目錄從之前的7種增加至15種。盡管有所緩解，但國內(nèi)市場需求大、尼泊爾產(chǎn)量高的中藥材如貝母、藏茜草等未能列入海關(guān)進口貨物目錄，使得進口藥材受限，吉隆口岸作為藥材進口邊境口岸的功能仍未能得到有效發(fā)揮。

四、推動西藏吉隆邊合區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的思考建議

結(jié)合前文分析，吉隆邊合區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展問題，歸根結(jié)底是國家宏觀管理與市場經(jīng)濟發(fā)展的矛盾問題。這就需要采用中央改革與地方探索相結(jié)合的方法，兼顧國家宏觀管理和市場經(jīng)濟發(fā)展的兩種目標，通過國家與市場的互動過程，找到實現(xiàn)兩者平衡的辦法。

（一）提升營商軟環(huán)境

建設邊境經(jīng)濟合作區(qū)是我國就擴大沿邊開放、優(yōu)化區(qū)域開放布局作出的重要決策，旨在借助國內(nèi)、國外兩種資源、兩個市場，帶動邊境地區(qū)發(fā)展，增強與周邊國家（地區(qū)）的經(jīng)濟貿(mào)易和睦鄰友好關(guān)系。西藏各級部門一直高度重視吉隆邊合區(qū)開發(fā)開放，付出的艱辛難為外人所知。但是客觀地說，吉隆邊合區(qū)建設一直將補齊硬件設施作為園區(qū)建設的重點，而忽視了營商軟環(huán)境的建設，加之疫情影響，使得招商引資收效甚微。據(jù)調(diào)研所知，2021年、2022年吉隆邊合區(qū)實際到位資金分別僅為0.57億元、0.9億元；2023年計劃招商引資5億元，實際到位資金僅為2.4億元。西藏各級政府應進一步加大力度吸引民間資本投資融資，推進引導計劃命令經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。首先，針對企業(yè)投資需求不振，應從制度環(huán)境給企業(yè)家以信心支持。積極開展政策體系的摸底工作，梳理國家及西藏地方支持沿邊發(fā)展的相關(guān)政策及上位規(guī)劃，尤其是對于自治區(qū)層面部分政策存在延續(xù)的不適宜性應及時清理并積極出臺新的政策文件，在稅收、金融、邊貿(mào)、旅游、邊防等行政審批和重點業(yè)務服務領域打造便商利商的政府服務環(huán)境、市場環(huán)境以及投資環(huán)境。其次，針對建設資金不足及籌措渠道有限，急需新舉措推動吉隆邊合區(qū)金融支撐體系創(chuàng)新。探索在邊境地區(qū)試點小商品貿(mào)易供應鏈金融，鼓勵和引導各類金融機構(gòu)在合作區(qū)設立分支機構(gòu)，實行負面清單管理模式，允許符合條件的金融機構(gòu)在限額內(nèi)開展投資、并購、債務工具等業(yè)務，達成億元級別規(guī)模，拓寬區(qū)內(nèi)企業(yè)融資渠道，最大程度降低企業(yè)融資成本。此外，囿于內(nèi)外市場及要素供給空間狹小，應前瞻性謀劃與鄰國地區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)作密切的產(chǎn)業(yè)鏈布局。鼓勵邊民互市貿(mào)易多元化發(fā)展，創(chuàng)新“口岸+邊民互市+落地加工”發(fā)展模式，支持邊民憑借各種優(yōu)惠措施的“邊民證”（2008年起免稅額度提高為每人每日8000元）參與到邊民互市進口商品落地加工中，實現(xiàn)互市商品從“個人生活用品”向“工業(yè)原材料”拓展。

（二）轉(zhuǎn)型升級管理體制

改革開放四十多年民族地區(qū)邊境貿(mào)易發(fā)展的演變軌跡亦顯示，貿(mào)易的自由化程度越高，邊境貿(mào)易所受限制少，越有利于發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，發(fā)展則較快；反之，所受限制多則徘徊不前。實踐中，西藏也在號召樹立“開放程度有多大，發(fā)展空間就有多大”的理念。因此，建立和完善與之相適應、相匹配的邊境經(jīng)濟合作區(qū)管理體制應當先行。其轉(zhuǎn)型升級方向是增加邊境經(jīng)濟合作區(qū)治理的自主性。地方政府機構(gòu)本身更了解本地實際情況，更能充分、詳細地搜集和掌握相關(guān)信息，賦予其更多的自主探索權(quán)，既有利于從質(zhì)量、效益、動力等方面探索創(chuàng)新體制機制，又有利于部門協(xié)調(diào)、降低制度性成本，有效提高邊合區(qū)帶動本地經(jīng)濟發(fā)展的能力。首先，積極借鑒已有邊境經(jīng)濟合作區(qū)的成功模式，探索由派出機構(gòu)管理向建制市演變轉(zhuǎn)型。吉隆邊合區(qū)建設初期，不僅需要爭取和籌集大量的資金，而且還要與邊境縣（市）的國土、交通、規(guī)劃、水利、電力、財政等行政部門溝通協(xié)調(diào)。行政級別越高，動員和配置資源的能力越強。在擁有更多的自行決策權(quán)的激勵下，便于工作的推進。其次，借鑒滿洲里、二連浩特、綏芬河、東興等邊境經(jīng)濟合作區(qū)管理經(jīng)驗，探索設立吉隆管委會作為日喀則市人民政府的派出機構(gòu)，代表日喀則市人民政府領導邊合區(qū)的各項工作，行使行政審批、經(jīng)濟協(xié)調(diào)與社會管理職能，對區(qū)域內(nèi)黨務、經(jīng)濟、行政和社會事務實行統(tǒng)一領導、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，因地制宜積極探索邊境貿(mào)易規(guī)則，規(guī)范和減少行政審批權(quán)限和管理權(quán)限，進一步提高通關(guān)和物流效率。此外，建議準許探索靈活的管理體制機制。針對目前吉隆邊合區(qū)管委會人員配置不足的問題，建議屬于行政性質(zhì)的邊合區(qū)管理機構(gòu)，對緊缺急需、專業(yè)性較強的公務員職位可采用聘任制；屬于企事業(yè)單位性質(zhì)的邊合區(qū)管理機構(gòu)，符合條件的可試行市場化人才聘用制和年薪制、時薪制。

（三）深化開放合作機制

“一帶一路”倡議的初衷和最高目標是構(gòu)建人類命運共同體，作為沿邊開發(fā)開放的重要窗口，吉隆邊合區(qū)也要爭取成為睦鄰友好、務實合作互利共贏的經(jīng)濟合作典范。一是要借鑒國家級雙邊合作項目的建設經(jīng)驗，推動與尼泊爾建立聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會、聯(lián)合工作委員會、聯(lián)合工作組，定期協(xié)調(diào)解決吉隆邊合區(qū)中尼合作交流存在的問題。如積極促進與合作伙伴國家（地區(qū)）政府加強互訪交流，支持與尼泊爾建立友好口岸、友好商會、友好醫(yī)院、友好學校等多層次、多領域雙邊友好關(guān)系，開展跨國學術(shù)交流、教育培訓、商務會晤、旅游活動，等等。二是要積極推動開展民間外交，扶持非政府組織包括盈利性和非盈利性組織積極參與雙方開放合作的相關(guān)事宜，使得開放合作形式更加靈活多樣。如充分發(fā)揮吉隆邊貿(mào)協(xié)會、龍頭外貿(mào)企業(yè)以及各邊境縣合作社等在貿(mào)易促進、商業(yè)對接、信息交流等方面的作用，支持商會、協(xié)會、智庫之間開展聯(lián)合研究、合作舉辦論壇、跨境節(jié)慶以及支持鼓勵建立外籍大學生創(chuàng)業(yè)園等。三是要逐步向跨境經(jīng)濟合作區(qū)轉(zhuǎn)型升級。前瞻性謀劃與鄰國地區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)作密切的產(chǎn)業(yè)鏈布局，積極探索跨境產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作。提升口岸功能，滿足邊合區(qū)產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展需求?，F(xiàn)階段吉隆口岸只有指定中藥材進口口岸功能，基于尼泊爾進出口商品以及我國對尼商品需求分析，吉隆口岸尚缺果蔬、農(nóng)產(chǎn)品、活牛進口口岸功能，建議考慮申請新增。此外，嘗試探索擴大邊貿(mào)政策適用范圍，采取海關(guān)特殊監(jiān)管模式，允許第三國原材料、商品入?yún)^(qū)交易，以及給予游客定額商品免稅政策等。

五、結(jié)語

由于西藏的特殊性，西藏服務共建“一帶一路”不僅僅是互通有無的通道建設問題，也是涉及國家統(tǒng)一、社會穩(wěn)定以及國防安全的政治和戰(zhàn)略問題，更不能脫離南亞國際關(guān)系格局變化和世界經(jīng)濟一體化發(fā)展這個大背景。在此背景下吉隆邊合區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展對于西藏推動形成全面開放新格局、補齊沿邊開放的短板、撬動和帶動西藏面向南亞開放的大通道建設實踐、促進毗鄰南亞國家的開放合作意義重大、影響深遠。吉隆邊合區(qū)要在新時代新征程中趁勢發(fā)展，摒棄邊境貿(mào)易只能小來小去、無大作為的固有思想，兼顧國家管理與市場經(jīng)濟發(fā)展兩種目標，處理好維穩(wěn)固邊與通道開放、市場調(diào)節(jié)與政府引導、自力更生與國家支持的關(guān)系，在危機中育先機、于變局中開新局，早日為邊境地區(qū)促進西藏經(jīng)濟社會發(fā)展貢獻力量。

原文載于《中國藏學》2024年第4期

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