和平解放以來(lái)中央對(duì)口支援西藏政策變遷研究

和平解放以來(lái)中央對(duì)口支援西藏政策變遷研究[1]1951年5月23日中央人民政府和西藏地方政府簽訂了《中央人民政府和西藏地方政府關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》。西藏的和平解放翻開了西藏歷史新的一頁(yè)。西藏是我國(guó)的一個(gè)邊疆民族地區(qū)，藏族人口占絕大部分，絕大部分居民信仰藏傳佛教，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后。為了迅速改變西藏面貌，促進(jìn)其與內(nèi)地交流發(fā)展，和平解放西藏以后，內(nèi)地的人員被派往西藏，物資被送往西藏，開始了幫助邊疆建設(shè)，并在20世紀(jì)80年代初期形成“全國(guó)支援西藏”（簡(jiǎn)稱“全國(guó)援藏”）的格局。[2]1994年召開的中央第三次西藏工作座談會(huì)開始，中央實(shí)施對(duì)口支援西藏政策（以下簡(jiǎn)稱“對(duì)口援藏”）。這一政策進(jìn)一步豐富和具體化了“全國(guó)援藏”。從全國(guó)范圍來(lái)講，西藏是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)最先安排開展對(duì)口支援工作的區(qū)域，對(duì)口援藏為其他對(duì)口支援起了示范效應(yīng)。同時(shí)，作為一種結(jié)果，對(duì)口援藏在西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用十分明顯。對(duì)口援藏成為所有促進(jìn)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展舉措的一個(gè)縮影。這一歷史過(guò)程也引起了學(xué)術(shù)界的興趣，有不少文獻(xiàn)對(duì)此作過(guò)探討，李曦輝以中華人民共和國(guó)成立后的前50年時(shí)間作為考察范圍研究了援藏對(duì)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響[3]；謝偉民等從社會(huì)學(xué)視角,探討援藏制度的起源、演進(jìn)和體系[4]；賀新元以中央西藏工作座談會(huì)為線索分析了中央“援藏機(jī)制”的演進(jìn)歷史[5]；潘久艷總結(jié)1994年以來(lái)20年對(duì)口援藏的主要成就[6]。筆者也就各省市對(duì)口援藏制度及其演化[7]以及中央企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱“央企”）[8]、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)（以下簡(jiǎn)稱“中央機(jī)關(guān)”）對(duì)口援藏制度[9]分別進(jìn)行了初步研究，并梳理了有關(guān)對(duì)口援藏研究的進(jìn)展。[10]但是，將整個(gè)對(duì)口援藏政策及其演化進(jìn)行系統(tǒng)梳理的研究還較缺乏。本文擬以西藏和平解放為歷史起點(diǎn)，從歷史的角度對(duì)對(duì)口援藏政策演化脈絡(luò)及系統(tǒng)全面地梳理。

一、    對(duì)口援藏的緣起與早期探索

對(duì)口援藏政策濫觴于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，內(nèi)地幫助西藏建設(shè)本身是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一個(gè)組成部分，雖然最初的形式比較簡(jiǎn)單，也是出于解決當(dāng)時(shí)實(shí)踐中的具體問題而起，但長(zhǎng)期的實(shí)踐中卻孕育了后來(lái)的對(duì)口援藏的基本方式。

（一）1951—1979年：援藏的濫觴

1950年代進(jìn)軍西藏的官兵開啟了祖國(guó)內(nèi)地“幫助西藏建設(shè)”。[11]起初，主要形式是從內(nèi)地抽調(diào)干部和工程技術(shù)人員前往西藏支援建設(shè)，從內(nèi)地調(diào)撥物資運(yùn)往西藏，以滿足西藏各方面需要。這些活動(dòng)由中央機(jī)關(guān)計(jì)劃安排。1954 年中央選派1500名教師進(jìn)入西藏，作為首批援藏教師支援西藏發(fā)展現(xiàn)代教育。[12]1955年中央決定在拉薩創(chuàng)辦一批工業(yè)企業(yè)，由國(guó)家部委以及一些內(nèi)地省市的工業(yè)部門選派干部和技術(shù)人員，配備相應(yīng)的設(shè)施和設(shè)備,支援在拉薩建設(shè)水力發(fā)電廠、小型鐵工廠、皮革廠，在日喀則建設(shè)火電廠。1955年12月，中央組織部分別從北京和新疆抽調(diào)9名和45名干部進(jìn)藏工作。這是第一次有計(jì)劃地較大規(guī)模從內(nèi)地抽調(diào)干部進(jìn)藏工作。此后，1959年、1963年中央組織部?jī)纱屋^大規(guī)模從內(nèi)地抽調(diào)干部進(jìn)藏工作，這兩次共抽調(diào)干部3850余人。[13]可見，干部援藏成為當(dāng)時(shí)的主要形式。同時(shí)，中央也從內(nèi)地調(diào)撥物資支援西藏建設(shè)和改善群眾生活。當(dāng)時(shí)，支援西藏農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)是整個(gè)政策的重點(diǎn)，特別是民主改革之后，翻身的農(nóng)奴熱切盼望改善生活，中央也支持廣大農(nóng)牧民提高生活水平。相關(guān)資料顯示，1951—1965年間，中央從內(nèi)地省市調(diào)運(yùn)農(nóng)機(jī)具、水利機(jī)械90多萬(wàn)件、農(nóng)藥250噸、化肥500噸、果樹苗150萬(wàn)株、獸醫(yī)藥械459噸、菜籽1萬(wàn)公斤、種畜791頭（只），支援西藏農(nóng)牧業(yè)發(fā)展。[14]當(dāng)時(shí)連接內(nèi)地與西藏的交通不便，物資的調(diào)運(yùn)相當(dāng)艱難，但內(nèi)地支援西藏的物資卻是綿綿不斷的。

1965年西藏自治區(qū)成立，幫助西藏建設(shè)開始有了新的形式，主要任務(wù)在于支援西藏的新生政權(quán)建設(shè)。當(dāng)時(shí)西藏城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施較差，因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也成為當(dāng)時(shí)支援的重點(diǎn)領(lǐng)域。在中央統(tǒng)籌安排下，1965年中央各部委實(shí)施特殊支持計(jì)劃，并在上海、北京、江蘇支援下，在西藏實(shí)施了涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的10項(xiàng)工程。[15]同時(shí)，也從全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)配糧食、原料和人員進(jìn)藏。因?yàn)樵趯?shí)踐上開始試行一種“對(duì)口”幫助形式。這一時(shí)期的內(nèi)地支援西藏建設(shè)進(jìn)入了新階段。當(dāng)然，這種“對(duì)口”較為簡(jiǎn)單化，幫助的方式也比較粗放，援助內(nèi)容較單一，也沒有做出相應(yīng)的制度性安排[16]。實(shí)際上，這是當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一個(gè)組成部分，與后來(lái)的“對(duì)口援藏”有本質(zhì)的區(qū)別。

即使在“文化大革命”時(shí)期，祖國(guó)內(nèi)地也以各種形式幫助西藏建設(shè)和發(fā)展。映射在人們的觀念上，是當(dāng)時(shí)政府文件和領(lǐng)導(dǎo)講話頻繁使用“到西藏支援建設(shè)”“幫助西藏建設(shè)”。[17]更為重要的是，1974年相關(guān)文件出現(xiàn)了“內(nèi)地支援西藏”的詞匯，當(dāng)時(shí)主要涉及“教師支援西藏”問題。從此以后，“支援西藏”的概念開始流傳。這些都說(shuō)明內(nèi)地支援西藏是連續(xù)不斷的。

（二）1980—1993年：對(duì)口援藏的雛形

黨的十一屆三中全會(huì)以后，黨和國(guó)家的中心工作逐步轉(zhuǎn)移到“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”上來(lái)。于是，加快像西藏這樣的邊疆民族地區(qū)發(fā)展成為重要議題?！爸醒腙P(guān)心西藏，全國(guó)支援西藏”成為1979年“全國(guó)邊防工作會(huì)議”提出的概念之一，并被1980年召開的中央第一次西藏工作座談會(huì)所吸納。這向?qū)谠卣叻较蜻~進(jìn)了一步。座談會(huì)初步形成“全國(guó)援藏”的概念，并為“全國(guó)援藏”政策的方向、模式和重點(diǎn)確定了基調(diào)，即結(jié)合西藏實(shí)際，突出西藏特點(diǎn)，調(diào)動(dòng)中央有關(guān)部門和全國(guó)其他省、市自治區(qū)的力量支援西藏發(fā)展。接下來(lái)，在“全國(guó)援藏”格局中逐步形成了“全國(guó)援藏”的政策雛形。因?yàn)樵?983年8月，國(guó)務(wù)院決定由四川、上海、浙江、天津四省市重點(diǎn)對(duì)口援藏，同時(shí)，上述四省市連同北京、江蘇、陜西與西藏建立項(xiàng)目上的對(duì)口支援與協(xié)作關(guān)系。此外，1983年，中央、國(guó)務(wù)院部門也開始與西藏自治區(qū)各部門對(duì)口聯(lián)系和幫扶。

1984年召開的中央第二次西藏工作座談會(huì)提出，西藏的對(duì)外開放包括對(duì)國(guó)外的開放和對(duì)國(guó)內(nèi)其他省市區(qū)的開放，并指出要“堅(jiān)持行之有效的對(duì)口支援辦法，并且要越辦越好”[18]。這次會(huì)議還安排西藏43項(xiàng)“近期迫切需要的中小型工程項(xiàng)目”（簡(jiǎn)稱“43項(xiàng)工程”）。這“43項(xiàng)工程”的總投資為4.8億元，其中，中央投資2.4億元，西藏自籌2.4億元,總建筑面積23.6萬(wàn)平方米。[19]據(jù)統(tǒng)計(jì)，9個(gè)省市共動(dòng)員1.9萬(wàn)名干部技術(shù)人員和工人參與建設(shè)。“43項(xiàng)工程”實(shí)施的創(chuàng)新之處是實(shí)行項(xiàng)目建設(shè)包干責(zé)任制，即后來(lái)所說(shuō)的“交鑰匙”工程[20]。值得注意的是，會(huì)議期間，黨中央、國(guó)務(wù)院決定在西藏成立一個(gè)新的機(jī)構(gòu)——“國(guó)務(wù)院西藏自治區(qū)經(jīng)濟(jì)工作咨詢小組”。這一小組是在黨中央、國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)助西藏自治區(qū)黨委和人民政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面提供決策方案起著咨詢、參謀作用。

雖然這次會(huì)議中央明確提出“國(guó)家直接投資項(xiàng)目、中央政府財(cái)政補(bǔ)貼、全國(guó)人民對(duì)口支援西藏”，標(biāo)志著“全國(guó)援藏”的正式開始，而工程項(xiàng)目的實(shí)施也強(qiáng)化了內(nèi)地援藏省市與援建項(xiàng)目之間的某種固定關(guān)系，這向?qū)谠胤较蛴诌~進(jìn)了一步，但是，內(nèi)地省市與西藏受援地區(qū)之間并沒有“對(duì)口”關(guān)系。這一時(shí)期援藏主體仍然是以中央部門安排建設(shè)項(xiàng)目為主，其他地方省市為輔；援藏項(xiàng)目主要以面的覆蓋為主，援藏時(shí)間不具有連續(xù)性，援藏形式也不具有穩(wěn)定性[21]。同時(shí)，內(nèi)地省市對(duì)西藏的支援是“省對(duì)省”的支援，并沒有對(duì)援助關(guān)系加以細(xì)化。但是，“43項(xiàng)工程”首次改變了長(zhǎng)期以來(lái)單純靠中央投資的局面，開始了內(nèi)地各省市共同投資、建設(shè)專項(xiàng)工程的新嘗試。

二、1994—2000年：對(duì)口援藏政策的正式確立

對(duì)口援藏本身帶有強(qiáng)烈的計(jì)劃性，但社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和深化，需要將對(duì)口援藏制度做出恰當(dāng)?shù)陌才?，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。1994年中央第三次西藏工作座談會(huì)召開，將對(duì)口援藏放在重要位置?！爸醒腙P(guān)心，全國(guó)支援西藏”由此形成了一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。因?yàn)椴粌H確立“分片負(fù)責(zé)，對(duì)口支援，定期輪換”[22]的方針，而且將其放在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的框架下運(yùn)作。從嚴(yán)格意義上講，對(duì)口關(guān)系明確化、支援任務(wù)清晰化從此開始。

（一）受援雙方結(jié)對(duì)關(guān)系的確立

在中央第三次西藏工作座談會(huì)之后，首先是確定北京、江蘇、上海、山東、湖北、湖南、天津、四川、廣東、福建、河北、陜西等14個(gè)省市對(duì)口支援西藏7個(gè)地市?！胺制?fù)責(zé)、對(duì)口支援、定期輪換”是對(duì)口援藏的基本內(nèi)涵，也是內(nèi)地支援西藏的新辦法。在這一框架下，“省對(duì)市（地區(qū)）”“市包縣”的對(duì)口支援關(guān)系開始出現(xiàn)。同時(shí)，有33個(gè)中央機(jī)關(guān)對(duì)口西藏自治區(qū)黨政的相應(yīng)部門，于是在各部門系統(tǒng)內(nèi)部，形成中央部委、國(guó)務(wù)院部門（甚至部分國(guó)家事業(yè)單位）分別對(duì)口支援西藏自治區(qū)黨政相應(yīng)部門的結(jié)對(duì)關(guān)系。中央機(jī)關(guān)在對(duì)口支援西藏方面的雙重角色也展現(xiàn)了出來(lái)，其角色之一是中央部委、國(guó)務(wù)院部門與西藏自治區(qū)黨政相應(yīng)部門結(jié)成對(duì)口支援關(guān)系，而角色之二是發(fā)揮中央機(jī)關(guān)的行政職能，動(dòng)員甚至是安排內(nèi)地省市（自治區(qū)）同一系統(tǒng)對(duì)口幫扶西藏自治區(qū)，形成了一種“系統(tǒng)援藏”的格局。這種對(duì)口關(guān)系是有別于省市對(duì)口支援西藏的。受援雙方長(zhǎng)期固定的結(jié)對(duì)關(guān)系便由此形成。

(二）對(duì)口援藏領(lǐng)域的初步框定

中央第三次西藏工作座談會(huì)將對(duì)口援藏內(nèi)容框定在“干部援藏為龍頭、技術(shù)援藏為骨干、資金援藏為補(bǔ)充”的框架之中。[23]之所以將干部援藏放在首要位置，是因?yàn)樵馗刹吭谑茉畣挝粫?huì)按照受援雙方的結(jié)對(duì)關(guān)系安排其工作，援藏項(xiàng)目和資金也按照結(jié)對(duì)關(guān)系輸入，援藏干部也負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任，這樣，從制度上保障了“分片負(fù)責(zé)”的工作原則。由此，把項(xiàng)目資金援藏與干部援藏結(jié)合了起來(lái)。這相較于前兩次座談會(huì)“援藏”內(nèi)容更為明晰。中央第一次西藏工作座談會(huì)僅有“在物質(zhì)、技術(shù)等方面給以積極的支援”以及“有計(jì)劃地輸送大專院校和中等專業(yè)學(xué)校的畢業(yè)生”等表述，[24]中央第二次西藏工作座談會(huì)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持行之有效的對(duì)口支援的辦法”，[25]但并沒有明確對(duì)口支援的內(nèi)容?！?3項(xiàng)工程”也主要限于干部援藏、經(jīng)濟(jì)援藏兩項(xiàng)內(nèi)容。[26]

三、2001—2010年：對(duì)口援藏制度的發(fā)展

對(duì)口援藏政策的進(jìn)一步完善則是進(jìn)入新世紀(jì)的事。推動(dòng)其完善的重要事件分別是2001年6月召開的中央第四次西藏工作座談會(huì)和2005年10月黨中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)的“中央12號(hào)文件”。

（一）中央企業(yè)作為新的援藏主體

中央第四次西藏工作座談會(huì)安排15家央企承擔(dān)對(duì)口援藏任務(wù)。從資產(chǎn)的角度看，央企為國(guó)務(wù)院國(guó)資委所有或者由其控股，但也是市場(chǎng)主體，對(duì)其考核也主要是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)。中央將援藏的任務(wù)交給央企，實(shí)際上造就了一個(gè)新的對(duì)口援藏體系。過(guò)去的對(duì)口援藏體系有省市援藏和中央機(jī)關(guān)援藏兩個(gè)，中央第四次西藏工作座談會(huì)后又增加了央企對(duì)口援藏。這種援藏體系至今沒有變化。

(二）省市對(duì)口援藏的結(jié)對(duì)關(guān)系“兩次調(diào)整”

中央第四次西藏工作座談會(huì)對(duì)省市對(duì)口援藏的結(jié)對(duì)關(guān)系作了一次調(diào)整。一是進(jìn)一步擴(kuò)大援藏主體范圍，新增加了吉林省、黑龍江省對(duì)口支援日喀則地區(qū)，安徽省對(duì)口支援山南。至此，參與援藏的省市總數(shù)達(dá)到17個(gè)。二是對(duì)初始結(jié)對(duì)關(guān)系也做了“微調(diào)”，其中，上海市增加對(duì)口支援薩迦縣，山東省增加對(duì)口支援南木林縣，天津市增加對(duì)口支援丁青縣，廣東省增加對(duì)口支援察隅縣，福建省增加對(duì)口支援工布江達(dá)縣。值得重視的是，當(dāng)時(shí)還決定由福建、廣東共同支援墨脫縣。

2005年的“中央12號(hào)文件”下發(fā)之后，中央對(duì)對(duì)口援藏制度進(jìn)行了第二次調(diào)整。不過(guò)，這是一次“微調(diào)”。其一，由于四川省提出本省也有藏區(qū)，而且其自然生態(tài)與西藏相似、經(jīng)濟(jì)也欠發(fā)達(dá)，四川省希望退出對(duì)口支援西藏昌都。中央決定由武鋼集團(tuán)、中國(guó)鋁業(yè)接替四川省，分別對(duì)口支援八宿縣、察雅縣；安排由重慶市接替四川省對(duì)口支援昌都，繼續(xù)承擔(dān)類烏齊縣和芒康縣的援藏任務(wù)。其二，中央還安排有承擔(dān)對(duì)口援藏任務(wù)的15省市和未承擔(dān)對(duì)口援藏的12省以及大連、寧波、廈門、青島、深圳5個(gè)計(jì)劃單列市對(duì)口幫助西藏建設(shè)71個(gè)工程項(xiàng)目（簡(jiǎn)稱“70項(xiàng)工程”），總投資10.62億元。[27]這樣，西藏自治區(qū)74個(gè)縣和雙湖特別行政區(qū)全部被納入對(duì)口支援的范圍。

（三）對(duì)口援藏領(lǐng)域的“兩次調(diào)整”

針對(duì)援藏領(lǐng)域，中央第四次西藏工作座談會(huì)強(qiáng)調(diào)“把干部援藏與經(jīng)濟(jì)援藏結(jié)合起來(lái)”[28]，從而突出了“經(jīng)濟(jì)援藏”。其實(shí)，內(nèi)地最早給予西藏的支援主要是選派進(jìn)藏干部、工程技術(shù)人員，運(yùn)輸物資到西藏。這與中央第四次西藏工作座談會(huì)所強(qiáng)調(diào)的是一致的。但是，應(yīng)該看到，進(jìn)入新世紀(jì)后，中央更加強(qiáng)調(diào)西藏經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此，“經(jīng)濟(jì)援藏”的內(nèi)涵發(fā)生了變化，開始強(qiáng)調(diào)要從“輸血式”對(duì)口援藏向“造血式”的對(duì)口援藏方式轉(zhuǎn)變。對(duì)口援藏內(nèi)涵上的拓展，顯示出中央第四次西藏工作座談會(huì)是對(duì)口援藏史中的又一個(gè)里程碑。

2005年“中央12號(hào)文件”將對(duì)口援藏任務(wù)概括為“以干部援藏為重點(diǎn)，把干部援藏和經(jīng)濟(jì)援藏、人才援藏和技術(shù)援藏結(jié)合起來(lái)”。從這一表述中可以看出，對(duì)口援藏領(lǐng)域中增加了“人才援藏”。[29]文件要求“高度重視智力援藏，為受援地區(qū)定向培養(yǎng)各類急需人才和專業(yè)技術(shù)人才、高技能人才。把培訓(xùn)農(nóng)牧區(qū)實(shí)用人才列入對(duì)口支援的重要內(nèi)容”。新概念“智力援藏”的提出，是對(duì)多年來(lái)干部援藏、技術(shù)援藏、專業(yè)技術(shù)人才援藏等內(nèi)容的高度概括，同時(shí)，如像內(nèi)地給西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供決策咨詢等內(nèi)容也被整合到了“智力援藏”之中。

（四）將西藏受援地區(qū)和部門作為本省市、本部門的一個(gè)特殊地區(qū)和部門

特別值得重視的是，在2001年召開的中央第四次西藏工作座談會(huì)上，江澤民強(qiáng)調(diào)“承擔(dān)對(duì)口支援的省市，應(yīng)該把加快西藏受援地區(qū)的發(fā)展視為本省市的一項(xiàng)特殊任務(wù)，把那里的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展納入本省市整體發(fā)展計(jì)劃，實(shí)施全方位援助”。[30]隨后下發(fā)的相關(guān)文件則將對(duì)口援藏的部委也納入這一政策之中，中央要求“承擔(dān)對(duì)口支援任務(wù)的省市和中央、國(guó)家機(jī)關(guān)要把西藏受援地區(qū)和部門作為本省市、本部門的一個(gè)特殊地區(qū)和部門對(duì)待”。[31]從此，西藏受援地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展分別與內(nèi)地相關(guān)省市、中央企業(yè)更加緊密地聯(lián)系在一起，也與中央機(jī)關(guān)的工作更加緊密地聯(lián)系在一起。從中央的西藏工作角度來(lái)講，因?yàn)閷?duì)口援藏是作為整個(gè)西藏工作的重要組成部分，這種要求深化和提高了對(duì)口援藏的深度、廣度和力度。

四、2010—現(xiàn)在：對(duì)口援藏政策進(jìn)入完備階段

2010年1月和2015年8月召開的中央第五、六次西藏工作座談會(huì)就對(duì)口援藏政策作了進(jìn)一步完善。

（一）“投資實(shí)物工作量”的確立

中央第五次西藏工作座談會(huì)明確了建立援藏資金穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制，要求省市對(duì)口援藏的“年度援藏投資實(shí)物工作量，在現(xiàn)行的體制下，按該省市上一年度地方財(cái)政一般預(yù)算收入的1‰安排”[32]。這標(biāo)志著省市對(duì)口援藏制度的進(jìn)一步規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。由于對(duì)口援藏省市財(cái)政預(yù)算年度是自然年度，即1月1日至12月31日為財(cái)政預(yù)算年度，這與援藏資金撥付時(shí)間存在矛盾，因此，在此次會(huì)議之后，實(shí)際是以2009年一般預(yù)算收入為基數(shù)來(lái)確定2011年的援藏投資實(shí)物工作量，以后年度按財(cái)政收入每年8%遞增。針對(duì)央企，中央也提出增加投入力度，但沒有數(shù)量規(guī)定。與此同時(shí)，不少援藏項(xiàng)目開始采取“交支票”[33]方式進(jìn)行，讓受援地區(qū)有更多的自主權(quán)和參與性，并與“交鑰匙”方式相輔相成，以提高援藏資源的效率。

（二）援藏項(xiàng)目和資金“兩個(gè)傾斜”政策

援藏項(xiàng)目的投放和資金分配最受人關(guān)注的是資金的投向問題。起初，援藏省市和央企將援藏項(xiàng)目和資金投放在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，而基礎(chǔ)設(shè)施又主要在城市，基層農(nóng)牧民從對(duì)口援藏中得到的實(shí)惠并不明顯。在中央第四次西藏工作座談會(huì)上江澤民提出“新時(shí)期的援藏工作，要多搞一些能夠使廣大群眾直接受益的項(xiàng)目”[34]。2003年胡錦濤就此問題作出批示，從相關(guān)文件得到的信息是“今后援藏工作應(yīng)該注意把重心向基層傾斜，幫助農(nóng)牧民群眾發(fā)展生產(chǎn)，讓他們得到更多實(shí)惠”[35]。因此，中央第五次西藏工作座談會(huì)便明確了援藏資金分配“兩個(gè)傾斜”的政策規(guī)定，即將“確保80%以上的援藏資金用于民生領(lǐng)域、用于基層和農(nóng)牧區(qū)”作為硬指標(biāo)。于是《“十二五”時(shí)期對(duì)口支援西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃匯編》（以下簡(jiǎn)稱《“十二五”援藏規(guī)劃匯編》）[36]顯示，各省編制的援藏項(xiàng)目規(guī)劃，均標(biāo)出“縣及縣以下的項(xiàng)目”所占比例。

（三）“再一次調(diào)整”對(duì)口援藏的結(jié)對(duì)關(guān)系

由于西藏各受援地區(qū)各自對(duì)應(yīng)的援藏省市和央企在經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及相應(yīng)的財(cái)力上有較大的差異，西藏各受援地所實(shí)際得到的經(jīng)濟(jì)援助也相應(yīng)有差異，從而造成各地區(qū)發(fā)展出現(xiàn)了較大的差距。于是，在2014年8月25日召開的對(duì)口援藏20周年電視電話會(huì)議上，中央對(duì)省市對(duì)口援藏資金的使用與分配再次進(jìn)行了調(diào)整?；驹瓌t是“大穩(wěn)定、小調(diào)整”。所謂“大穩(wěn)定”，是穩(wěn)定中央第三次西藏工作座談會(huì)所確定的結(jié)對(duì)關(guān)系，一般不作大的調(diào)整；“小調(diào)整”，則是將根據(jù)受援地的發(fā)展情況對(duì)支援方進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以促進(jìn)受援各個(gè)地區(qū)大體均衡發(fā)展。這次“小調(diào)整”主要體現(xiàn)在昌都市：從2016年1月開始，將對(duì)口支援林芝的福建省調(diào)整到昌都，并且將部分省市的援藏資金調(diào)出一部分，歸昌都統(tǒng)籌使用，同時(shí)給昌都市的絕大部分縣新增加一個(gè)援藏主體。

（四）對(duì)口援藏統(tǒng)籌機(jī)制建立

中央、援藏省市、中央企業(yè)、西藏受援地區(qū)都建立了相應(yīng)的統(tǒng)籌機(jī)制。中央層面，在中央西藏工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)組，設(shè)在國(guó)家發(fā)改委地區(qū)司，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)對(duì)口援藏工作。援藏省市層面，承擔(dān)對(duì)口援藏任務(wù)的省市設(shè)立專門部門，稱為“援藏后方指揮部”，任命相應(yīng)行政級(jí)別的官員負(fù)責(zé)相關(guān)工作（當(dāng)然，不少省市也把援助新疆、青海以及其他援助綜合在一個(gè)部門）；在西藏受援地區(qū)則設(shè)立“援藏前方指揮部”，任命援藏干部擔(dān)任援藏總領(lǐng)隊(duì)。例如，北京市整合相關(guān)部門[37]組建了北京市對(duì)口支援和經(jīng)濟(jì)合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市委書記擔(dān)任組長(zhǎng)、市長(zhǎng)擔(dān)任常務(wù)副組長(zhǎng)，下設(shè)新疆和田指揮部、西藏拉薩指揮部、青海玉樹指揮部。北京西藏拉薩指揮部是北京市派駐西藏的專門援建組織機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)援藏工作的日常管理。[38]中央企業(yè)層面，在其總部建立援藏工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在西藏受援地區(qū)設(shè)立援藏工作隊(duì)，任命援藏干部擔(dān)任援藏領(lǐng)隊(duì)。西藏受援地區(qū)層面，從西藏自治區(qū)到縣級(jí)政府都建立了對(duì)口援藏工作領(lǐng)導(dǎo)小組，接受援助的單位也建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，并有專門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。

（五）“組團(tuán)式”援藏方式

對(duì)口援藏20周年電視電話會(huì)議對(duì)援藏領(lǐng)域進(jìn)行優(yōu)化，“大力實(shí)施經(jīng)濟(jì)援藏、教育援藏、就業(yè)援藏、科技援藏、干部人才援藏，進(jìn)一步完善全方位、多層次、寬領(lǐng)域的對(duì)口支援西藏工作格局”，[39]可見，新增加了“教育援藏”“就業(yè)援藏”，并把“經(jīng)濟(jì)援藏”放到第一的位置上，“干部援藏”放在最后，對(duì)口援藏的內(nèi)容和形式又有較大的變化。中央和國(guó)家機(jī)關(guān)于2015年8月和12月分別推出了“組團(tuán)式”醫(yī)療、教育人才援藏政策。據(jù)調(diào)查，2015—2018年的3年間，各省市累計(jì)已選派519名醫(yī)療專家組團(tuán)進(jìn)藏對(duì)口支援西藏8所醫(yī)院建設(shè)，派出1135名援藏教師對(duì)口支援西藏20所學(xué)校建設(shè)。[40]

（六）多部門“聯(lián)合考核”對(duì)口援藏

考核對(duì)口援藏績(jī)效的最新舉措是“年度聯(lián)合考核”[41]。所謂“聯(lián)合考核”，是由國(guó)家發(fā)改委牽頭，中央組織部、教育部、衛(wèi)計(jì)委、扶貧辦和17個(gè)援藏省市援藏工作機(jī)構(gòu)共同組成考核組，前往受援地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研考核?？己说哪康氖侨媪私庹莆漳甓扔?jì)劃與規(guī)劃銜接、年度計(jì)劃執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)對(duì)口支援資金到位率和項(xiàng)目開工率、竣工驗(yàn)收率、投資完成率，援受雙方專門工作機(jī)構(gòu)設(shè)立及履職等情況。這一制度推出的背景也與“組團(tuán)式”援藏密切相關(guān)。對(duì)口援藏從不監(jiān)督或者較少監(jiān)督到三年評(píng)估，再到“一年一考評(píng)”變化，顯示出監(jiān)督制度的不斷完善的邏輯過(guò)程。

五、對(duì)口援藏政策演化的特征與趨勢(shì)

目前對(duì)口援藏制度仍然處于演化狀態(tài)，總結(jié)迄今為止的對(duì)口援藏制度，其演化趨勢(shì)為：

其一，從對(duì)口援藏的主體分析。對(duì)口援藏的主體逐漸增加，主要表現(xiàn)在：一是2001年中央第四次西藏工作座談會(huì)召開，決定在原來(lái)的內(nèi)地14個(gè)援藏省市基礎(chǔ)上，新增黑龍江、吉林、安徽3個(gè)省和17家中央企業(yè)承擔(dān)對(duì)口援藏工作，由此對(duì)口援藏單位增加為17個(gè)內(nèi)地省市、17家中央企業(yè)和有關(guān)中央和國(guó)家部委，形成了省市對(duì)口援藏體系、央企對(duì)口援藏體系和中央機(jī)關(guān)對(duì)口援藏體系。二是除中央指定的省市和央企外，中央也引導(dǎo)非公有制企業(yè)進(jìn)入援助領(lǐng)域。當(dāng)前，對(duì)口援藏主體呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)，中央所設(shè)想的“全國(guó)支援西藏”的格局已經(jīng)形成。

其二，從對(duì)口援藏的方式和領(lǐng)域分析。隨著對(duì)口援藏工作的開展，對(duì)口援藏的制度內(nèi)涵不斷豐富，對(duì)口援藏的內(nèi)容、形式和領(lǐng)域不斷拓展。一是實(shí)現(xiàn)了對(duì)口援藏對(duì)象的全覆蓋。1994年首批確定了內(nèi)地14個(gè)省市對(duì)口支援西藏的7個(gè)地市的44個(gè)縣。2001年，中央第四次西藏工作座談會(huì)召開，將尚未列入受援范圍的西藏29個(gè)縣和雙湖特別區(qū)[42]以不同方式全部納入對(duì)口支援范圍。至此，西藏自治區(qū)內(nèi)的73個(gè)縣和雙湖特別區(qū)全部納入對(duì)口支援的范圍，實(shí)現(xiàn)了對(duì)口支援西藏的全覆蓋。二是從初期的主要依靠援藏項(xiàng)目和干部，逐漸到將干部援藏和經(jīng)濟(jì)援藏結(jié)合起來(lái)，再發(fā)展為經(jīng)濟(jì)援藏、干部援藏、人才援藏、科技援藏相結(jié)合，又逐步形成目前的經(jīng)濟(jì)援藏、教育援藏、就業(yè)援藏、科技援藏、干部人才援藏的全方位、寬領(lǐng)域、多層次援助體系。三是對(duì)口援藏資金的80%以上用于農(nóng)牧區(qū)、農(nóng)牧民的要求，越來(lái)越多的援藏資金和項(xiàng)目向基層和農(nóng)牧區(qū)、向民生傾斜。對(duì)口援藏工作開展之初，主要采取以援藏干部為紐帶，以項(xiàng)目建設(shè)為載體，通過(guò)項(xiàng)目、資金、物資等形式支援西藏經(jīng)濟(jì)建設(shè)，將援藏資金和項(xiàng)目主要投向城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高城市功能。四是內(nèi)地省市把受援地區(qū)和部門納入本地區(qū)、本部門的發(fā)展規(guī)劃，作為本地區(qū)、本部門的一個(gè)特殊地區(qū)和部門加以特殊扶持，有些內(nèi)地省市將受援的縣列為本省市特殊的縣予以扶持。這是世界上絕無(wú)僅有的援助方式。

其三，從對(duì)口援藏時(shí)間分析。2001年中央第四次西藏工作座談會(huì)決定，將對(duì)口援藏在原定10年的基礎(chǔ)上再延長(zhǎng)10年，到2010年結(jié)束；2010年中央第五次西藏工作座談會(huì)決定，將對(duì)口援藏的年限再次延長(zhǎng)10年，即延長(zhǎng)至2020年；2014年8月25日，中央召開的對(duì)口支援西藏工作20周年電視電話會(huì)議作出了“充分認(rèn)識(shí)和把握對(duì)口支援西藏工作的長(zhǎng)期性、群眾性、科學(xué)性”[43]的論斷，對(duì)口援藏是一項(xiàng)長(zhǎng)期的政治任務(wù)，要牢固樹立長(zhǎng)期援藏、長(zhǎng)期建藏的思想。[44]這是在我國(guó)全面建成小康社會(huì)的背景下，中央對(duì)深化對(duì)口援藏制度、長(zhǎng)期發(fā)揮其作用的科學(xué)認(rèn)識(shí)，暗含著未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)對(duì)口援藏在推進(jìn)西藏長(zhǎng)足發(fā)展和長(zhǎng)治久安中將會(huì)繼續(xù)發(fā)揮重要作用。這說(shuō)明對(duì)口援藏不是一個(gè)權(quán)宜之計(jì)，而是促進(jìn)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)性戰(zhàn)略。

其四，從對(duì)口援藏力度分析。自對(duì)口援藏政策正式確立以來(lái)，項(xiàng)目援藏、資金援藏和人才援藏是最主要的形式，各援助單位不斷加大援藏力度，援藏資金和項(xiàng)目數(shù)量在穩(wěn)定增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994—2010年，對(duì)口支援西藏的17個(gè)省市和17家中央企業(yè)累計(jì)建設(shè)大型援助項(xiàng)目4393個(gè)，資金總規(guī)模達(dá)到133億元。分階段來(lái)看:1994—2004年，國(guó)家部委、各對(duì)口中央企業(yè)和省市等援藏主體共支援西藏基本建設(shè)項(xiàng)目1698個(gè)，總投資54億元，其中第三次西藏工作座談會(huì)確定的62項(xiàng)工程中由各省市援建32個(gè)項(xiàng)目；第四次西藏工作座談會(huì)確定的117項(xiàng)工程中由各省市援建70個(gè)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。2004—2007年，第四批援建項(xiàng)目1401個(gè)，總投資25.72億元，2007—2010年第五批援建項(xiàng)目超過(guò)1200個(gè)，總投資50多億元。從年均援藏項(xiàng)目的資金投入來(lái)看，1995—2004年為6億元，2004—2007年為8億余元，2008—2010年接近17億元，可見，援藏項(xiàng)目資金投入的增長(zhǎng)十分顯著。[45]2010年，第五次西藏工作座談會(huì)又要求各援藏省市將上一年度地方財(cái)政一般預(yù)算收入的1‰安排用于對(duì)口援藏工作，“十二五”期間，17個(gè)援藏省市將累計(jì)投入援藏資金141.6億元，援建1610個(gè)項(xiàng)目，涵蓋農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)、社會(huì)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域。[46]這些說(shuō)明，內(nèi)地各地區(qū)、各部門和一些央企對(duì)西藏的援助是實(shí)實(shí)在在的。

總之，對(duì)口援藏的制度內(nèi)涵不斷豐富，機(jī)制更加明確，格局逐漸穩(wěn)定，體系不斷完善，制度建設(shè)成效顯著。但是，對(duì)口援藏制度回應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展的國(guó)家需求，本身尚存在很大的“缺口”，是該制度今后完善的方向;另一方面，對(duì)口援藏本質(zhì)上是項(xiàng)目建設(shè)的問題，內(nèi)地項(xiàng)目建設(shè)管理中的問題也被移植到西藏，而且有些更加突出。

六、展望：對(duì)口援藏政策的持續(xù)與終結(jié)

按照馬克思主義的觀點(diǎn)，任何事情都有一個(gè)產(chǎn)生、發(fā)展和消亡的過(guò)程。對(duì)口援藏制度也不例外。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，當(dāng)前的對(duì)口援藏制度已經(jīng)是相當(dāng)完善了。中央對(duì)對(duì)口援藏政策一次又一次延長(zhǎng)時(shí)間，各方面特別是受援地區(qū)開始關(guān)注對(duì)口援藏政策是否持續(xù)下來(lái)，什么時(shí)候會(huì)終結(jié)。筆者認(rèn)為，對(duì)口援藏的持續(xù)與終結(jié)應(yīng)該是國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展的歷史任務(wù)決定的。這是我們觀察問題的視角。

（一）對(duì)口援藏制度的持續(xù)

中央第三次西藏工作座談會(huì)將以前未制度化的援藏實(shí)踐活動(dòng)作進(jìn)一步制度化的安排。這是對(duì)口援藏的新起點(diǎn)，標(biāo)志對(duì)口援助制度在國(guó)家政策范圍內(nèi)正式建立，也埋下了相同相似情況下在其他區(qū)域?qū)嵤┻@一制度的“伏筆”。此后的制度化對(duì)口援藏使得西藏受援地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到快速發(fā)展，受到當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷臍g迎。

早在1994年的第三次中央西藏工作座談會(huì)上，中央領(lǐng)導(dǎo)就提出援助西藏的“長(zhǎng)期性”。江澤民說(shuō)：“從增強(qiáng)中華民族凝聚力的高度，深刻認(rèn)識(shí)中央關(guān)于全國(guó)支援西藏的決策的深遠(yuǎn)意義，從人才、資金、物資等多方面做好支援工作。這件事要堅(jiān)持不懈地長(zhǎng)期做下去?！盵47]中央當(dāng)時(shí)的文件也明確寫道“援助西藏應(yīng)當(dāng)是長(zhǎng)期的、主動(dòng)的、多方面的”。[48]這無(wú)疑釋放重要的信號(hào)：對(duì)口援藏不是暫時(shí)政策，或者是“權(quán)宜之計(jì)”，而是持久性的政策。孫勇教授指出：“盡管中國(guó)的疆域在歷史上有過(guò)一定的變動(dòng)，但是今天960萬(wàn)平方公里的版圖，是近代以來(lái)各族人民共同抵抗帝國(guó)主義侵略的結(jié)果，也是數(shù)千年中各族人民交往、交流、交融，一道開拓和守護(hù)的結(jié)果。現(xiàn)在的一個(gè)統(tǒng)一的多民族中國(guó)，是中華民族大家庭各族兒女澤被后世、傳之萬(wàn)代的基業(yè)，援藏就是在夯實(shí)這個(gè)萬(wàn)代基業(yè)。”[49]但對(duì)于一般人來(lái)講，不可能從這樣高度去認(rèn)識(shí)對(duì)口援藏制度的持續(xù)問題，仍然擔(dān)心這項(xiàng)政策不會(huì)持續(xù)下來(lái)。當(dāng)然，這種擔(dān)心不是沒有道理的。

實(shí)踐的舉措已經(jīng)給出最好的答案，因?yàn)榻酉聛?lái)的2001年召開的第四次中央西藏工作座談會(huì)上，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基強(qiáng)調(diào)：“必須清醒地看到，從根本上改變西藏落后的面貌，是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱苦的任務(wù)，需要持之以恒的不懈努力”。[50]如前所述，中央決定援藏再延長(zhǎng)10年。中央第五次西藏工作座談會(huì)再次將援藏政策延長(zhǎng)10年。對(duì)口援藏制度在中央西藏工作座談會(huì)這樣一個(gè)“邊疆民族地區(qū)發(fā)展和穩(wěn)定的特殊工作機(jī)制”中得以一次再一次被保留，并在制度的內(nèi)涵上得以深化和豐富。[51]對(duì)口援藏能夠持續(xù)決定于對(duì)對(duì)口援藏的長(zhǎng)期性的認(rèn)識(shí)，對(duì)口援藏20周年電視電話會(huì)議作出了對(duì)口援藏“長(zhǎng)期性”的論斷。我們認(rèn)為，對(duì)口援藏的長(zhǎng)期性應(yīng)該是由國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展的歷史任務(wù)決定的。從目前國(guó)家現(xiàn)代化所處的階段來(lái)看，西藏實(shí)現(xiàn)與內(nèi)地一體化發(fā)展的任務(wù)遠(yuǎn)沒有完成，在全國(guó)發(fā)展格局中，西藏遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有走出異質(zhì)結(jié)構(gòu)、進(jìn)入與內(nèi)地均質(zhì)結(jié)構(gòu)的狀態(tài)。西藏與內(nèi)地的發(fā)展差距擴(kuò)大是實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化最大障礙。第三次中央西藏工作座談會(huì)以來(lái)國(guó)家加大推動(dòng)西藏發(fā)展的力度，但西藏與內(nèi)地的發(fā)展差距仍然很大。

人們已經(jīng)形成這樣的共識(shí)：不縮小包括邊疆民族地區(qū)與內(nèi)地的差距，難以實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展；沒有包括西藏在內(nèi)的邊疆民族地區(qū)全面建成小康社會(huì)，就不能說(shuō)全國(guó)已經(jīng)建成小康社會(huì)；沒有包括西藏在內(nèi)的邊疆民族地區(qū)現(xiàn)代化，就不能說(shuō)實(shí)現(xiàn)中國(guó)的現(xiàn)代化。在長(zhǎng)達(dá)千年的時(shí)間長(zhǎng)河中，由于受到封建農(nóng)奴制和政教合一的嚴(yán)重影響，特別是和平解放前的二三百年間，西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于低谷。西藏和平解放、民主改革為西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展開辟了康莊大道，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起點(diǎn)很低，縱向比較，西藏確實(shí)取得了舉世矚目的成就，而橫向比較，特別是與內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)比較，西藏仍是中國(guó)最為落后的區(qū)域之一。國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展的最根本目標(biāo)是迅速改變西藏落后的面貌，短期內(nèi)是解決西藏與內(nèi)地的較大發(fā)展差距（事實(shí)上中國(guó)西部的其他少數(shù)民族也面臨這樣的問題），中期內(nèi)是解決西藏與內(nèi)地一道實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的問題，未來(lái)長(zhǎng)期的目標(biāo)是解決西藏與內(nèi)地一道實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的問題。

關(guān)于西藏的發(fā)展，中央第五次西藏工作座談會(huì)將其定位為“跨越式發(fā)展”，中央第六次西藏工作座談會(huì)將其定位為西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，十九大后的定位為“長(zhǎng)足發(fā)展”。根據(jù)鄧小平“兩個(gè)大局”的思想，抓住國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)的有利條件，推動(dòng)西藏實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)足發(fā)展”，不斷縮小與內(nèi)地的發(fā)展差距。因此，全國(guó)發(fā)展格局“一盤棋”要求對(duì)口援藏作為統(tǒng)合或者國(guó)家現(xiàn)代化的工具，完全有必要持續(xù)下去?！伴L(zhǎng)期建藏”作為新時(shí)期建設(shè)西藏的戰(zhàn)略性思想和實(shí)踐行動(dòng)注重從長(zhǎng)計(jì)議西藏的發(fā)展，綜合利用各種手段推動(dòng)西藏發(fā)展和穩(wěn)定。與此相應(yīng)，堅(jiān)持“長(zhǎng)期援藏”，持續(xù)推動(dòng)對(duì)口援藏，加大投入力度，深化援藏內(nèi)涵，拓展援藏領(lǐng)域，被認(rèn)為是新時(shí)期對(duì)口援藏制度建設(shè)的主要議題。

（二）對(duì)口援藏制度的終結(jié)

當(dāng)然，我們也注意到“等靠要”或者依賴思想在西藏受援地區(qū)有一定程度的上升。這傳遞了一個(gè)不好的信號(hào)，也引發(fā)了人們對(duì)對(duì)口援藏制度終結(jié)問題的思考。對(duì)口援藏政策一延再延以至于中央作出了對(duì)口援藏長(zhǎng)期性的判斷，人們便產(chǎn)生了誤解：誤認(rèn)為這種制度將在西藏永久存續(xù)下去。

如前所述，對(duì)口援藏作為針對(duì)促進(jìn)西藏這樣的邊疆民族地區(qū)加快發(fā)展、加快與內(nèi)地交往交流交融等方面的一種特殊制度安排，中央將這種制度設(shè)定在特定的區(qū)域內(nèi)和時(shí)間范圍內(nèi)，而沒有將此種制度“泛化”，推延到所有的邊疆民族地區(qū)，并“泛化”成為一般性制度安排；同時(shí)，也不會(huì)不設(shè)定時(shí)間限制永久援助下去。國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展是對(duì)口援藏制度產(chǎn)生的原因，同時(shí)也是該項(xiàng)制度終止的原因。

從認(rèn)識(shí)對(duì)口援藏的性質(zhì)出發(fā)，一旦西藏發(fā)展完成了國(guó)家現(xiàn)代化對(duì)于西藏地方的要求，對(duì)口援藏作為一種特殊的制度安排，就應(yīng)該在西藏退出歷史舞臺(tái)，實(shí)現(xiàn)自身的終結(jié)。否則，援助方和受援方均會(huì)很難再確定自身的角色，在統(tǒng)一的多民族國(guó)家內(nèi)，地方對(duì)地方、中央機(jī)關(guān)對(duì)西藏自治區(qū)黨政機(jī)關(guān)、中央援藏企業(yè)與受援地區(qū)等之間的正常關(guān)系，或被扭曲，國(guó)家現(xiàn)代化可能走向它的反面。

有了這樣的認(rèn)識(shí)，就能夠很好回答，當(dāng)西藏全面建成小康社會(huì)之后是否需要繼續(xù)實(shí)施對(duì)口援藏的問題了。當(dāng)中國(guó)實(shí)現(xiàn)了全面建成小康社會(huì)，西藏自治區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)實(shí)現(xiàn)了與內(nèi)地的一體化發(fā)展，終止對(duì)口援藏制度的決定性因素就有了。

七、結(jié)束語(yǔ)

回顧對(duì)口援藏的歷史線索，一是對(duì)口援藏政策是西藏和平解放以來(lái)中央從謀劃西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)舉措和政策中提煉形成的，濫觴于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，而最終形成于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立過(guò)程中，完善于社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)代。二是“全國(guó)援藏”的政策取向和輿論氛圍是對(duì)口援藏制度的前提和基礎(chǔ)。單就對(duì)口援藏政策本身而言，由于對(duì)口援藏是在沒有現(xiàn)成的理論準(zhǔn)備下摸索進(jìn)行的，同時(shí)又是在中國(guó)進(jìn)行市場(chǎng)化為取向的改革下不斷完善的。實(shí)踐上，對(duì)口援藏是在探索中推進(jìn)的，在很大程度上符合鄧小平的“摸著石頭過(guò)河”的邏輯；隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，各地區(qū)的利益逐步呈現(xiàn)出來(lái)，對(duì)口援藏政策也得到不斷完善。其中，有兩個(gè)里程碑意義的事件值得重新一提。

中央第三次西藏工作座談會(huì)的召開是一個(gè)標(biāo)志性事件。中央將分散的對(duì)口支援進(jìn)行固定化，確立了“分片負(fù)責(zé)，對(duì)口支援，定期輪換”的方針,標(biāo)志著制度化的對(duì)口援藏正式確立。2001年召開中央第四次西藏工作座談會(huì)則是在此基礎(chǔ)上的深化。這兩次座談會(huì)對(duì)確定對(duì)口援藏起了關(guān)鍵性作用：第一，將“全國(guó)援藏”具體化為“對(duì)口援藏”，而對(duì)口援藏主要方式包括財(cái)政資金的橫向轉(zhuǎn)移，也包括干部和技術(shù)人才的橫向支援，還包括在經(jīng)濟(jì)以及科教文衛(wèi)等社會(huì)發(fā)展各方面提供多方面的支持；第二，確定了省市對(duì)口援藏的“結(jié)對(duì)（對(duì)口）關(guān)系”，長(zhǎng)期穩(wěn)定的結(jié)對(duì)援藏關(guān)系使得對(duì)口援藏變成可檢驗(yàn)的支援關(guān)系；第三，明確要求對(duì)口援藏省市、中央機(jī)關(guān)將對(duì)口地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展納入到本地區(qū)、本部門的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和工作目標(biāo)之中。

中央第五次西藏工作座談會(huì)是對(duì)口援藏發(fā)展史上又一標(biāo)志性事件。這次會(huì)議明確了建立援藏資金投資投入的機(jī)制，這標(biāo)志著省市對(duì)口援藏制度的進(jìn)一步規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。不僅援藏投資實(shí)物工作量有了規(guī)定，而且，援藏資金投入上要求實(shí)現(xiàn)向農(nóng)牧民、基層“兩個(gè)傾斜”，民生改善被納入對(duì)口援藏的重點(diǎn)領(lǐng)域。對(duì)口援藏20周年電視電話會(huì)議和中央第六次西藏座談會(huì)對(duì)對(duì)口援藏政策作了重要修正。中央對(duì)對(duì)口支援的結(jié)對(duì)關(guān)系實(shí)行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，根據(jù)受援地的發(fā)展情況對(duì)支援方進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，昌都在對(duì)口援藏政策調(diào)后得到了前所未有的傾斜。這些舉措對(duì)于均衡對(duì)口援藏資源有較大作用。

總之，對(duì)口援藏政策作為國(guó)家對(duì)口支援方式之一，從最初的出現(xiàn)到制度化的開始，對(duì)口援藏經(jīng)歷了不斷地發(fā)展和優(yōu)化，并日漸趨于成熟。這一行之有效的政策安排及其實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，后被中央總結(jié)為帶有共性的“對(duì)口支援”向四省藏區(qū)拓展，并于2011年開始全面組織實(shí)施，明確了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的六省市13家央企和26個(gè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)與青海省6個(gè)藏族自治州及所屬33個(gè)縣結(jié)成結(jié)對(duì)關(guān)系。中央第五次西藏工作座談會(huì)之后，四川、云南、甘肅省內(nèi)對(duì)口支援本省藏區(qū)的工作機(jī)制也得到實(shí)施。

[1] 本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“十八大以來(lái)黨中央‘治邊穩(wěn)藏’戰(zhàn)略思想的理論體系研究”（編號(hào)：16ZZD051）和云南大學(xué)一流大學(xué)社會(huì)科學(xué)理論創(chuàng)新高地建設(shè)項(xiàng)目（發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)）（編號(hào)：C176240103）的階段性成果。

[2] 謝偉民、賀東航、曹尤：《援藏制度:起源、演進(jìn)和體系研究》［J］，《民族研究》2014年第2期。

[3] 李曦輝：《援藏與西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)50年變遷》［J］，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第5期。

[4] 謝偉民、賀東航、曹尤：《援藏制度:起源、演進(jìn)和體系研究》，《民族研究》2014年第2期。

[5] 賀新元：《中央“援藏機(jī)制”的形成、發(fā)展、完善與運(yùn)用》［J］，《西藏研究》2012年第6期。

[6] 潘久艷：《對(duì)口援藏20年的成就與問題》［J］，《華西邊疆評(píng)論》2014年年刊。

[7] 楊明洪、劉建霞：《省市對(duì)口援藏制度及其演化分析》［J］,《民族學(xué)刊》2019年第1期。

[8] 楊明洪：《市場(chǎng)化背景下的中央企業(yè)對(duì)口援藏制度研究》［J］,《中國(guó)藏學(xué)》2015年第3期。

[9] 楊明洪：《中央機(jī)關(guān)對(duì)口援藏制度研究》［J］,《中國(guó)藏學(xué)》2016年第4期。

[10] 楊明洪、張營(yíng)為：《對(duì)口援藏制度研究進(jìn)展》［J］,《民族學(xué)刊》2016年第2期。

[11] 魏克：《長(zhǎng)期建藏思想的提出和重要意義》［J］，《中國(guó)藏學(xué)》1991年第3期。

[12] 劉偉：《西藏教育事業(yè)迅速發(fā)展》［N］，《人民日?qǐng)?bào)》1992年1月11日。

[13] 〖WT6B1〗《中央對(duì)口援藏大事記》［EB/OL］，http://www.360doc.com/content/15/0826/08/7499155_494776132.shtml.

[14] 王代遠(yuǎn)：《全國(guó)支援西藏工作經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益研究》［M］，拉薩：西藏藏文古籍出版社，2012年，第140頁(yè)。

[15] 〖WT6B1〗《中央對(duì)口援藏大事記》［EB/OL］，http://www.360doc.com/content/15/0826/08/7499155_494776132.shtml.

[16] 賀新元:《以毛澤東為核心的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)中央“援藏機(jī)制”的理論貢獻(xiàn)與積極探索》［J］，《西藏研究》2012年第4期。

[17] 1974年中央發(fā)布《關(guān)于內(nèi)地支援西藏大中專師資問題意見的報(bào)告》。參見靳薇：《西藏：援助與發(fā)展》［M］，拉薩：西藏人民出版社，2010年，第49頁(yè)。

[18] 中央文獻(xiàn)研究室等：《西藏工作文獻(xiàn)選編（1994—2005）》［C］，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2006年，第364頁(yè)。

[19] 西藏自治區(qū)人民政府辦公廳等編：《全國(guó)支援西藏》［C］，西藏人民出版社，2002年，第56頁(yè)。

[20] “交鑰匙”工程指的是由援助方將項(xiàng)目建成完工后，將項(xiàng)目移交給受援地相關(guān)部門，適合“交鑰匙”的項(xiàng)目主要是“建筑標(biāo)準(zhǔn)高、技術(shù)難度高、投資規(guī)模大、能展示援藏形象和成果的標(biāo)志性項(xiàng)目”，所體現(xiàn)的不僅僅是財(cái)政責(zé)任，還體現(xiàn)其他責(zé)任（例如工程質(zhì)量監(jiān)管）。

[21] 艾俊濤:《西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題研究》［M］，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2010年，第17頁(yè)。

[22] “分片負(fù)責(zé)”是指：西藏的每個(gè)地區(qū)分別由兩個(gè)省市負(fù)責(zé)；對(duì)口支援是指：中央機(jī)關(guān)各部門對(duì)口支援自治區(qū)區(qū)直機(jī)關(guān)相應(yīng)部門，相關(guān)省市在負(fù)責(zé)的片區(qū)按部門與縣進(jìn)行對(duì)口支援；定期輪換是指：基本按照每三年一輪換的固定模式進(jìn)行支援。

[23] 馬新明：《豐碑：北京市對(duì)口援藏二十年實(shí)踐與探索》，北京：北京聯(lián)合出版社，2014年，第28頁(yè)。

[24] 《中共中央關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈西藏工作座談會(huì)紀(jì)要〉的通知（1980年4月7日）》，載中央文獻(xiàn)研究室等編：《西藏工作文獻(xiàn)選編》［M］，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第364頁(yè)。

[25] 同上。

[26] 中組部、人事部：《關(guān)于做好為西藏選派干部工作有關(guān)問題的通知》（組通字〔1995〕8號(hào)）。

[27] http://politics.people.com.cn/BIG5/8198/50050/52280/3636709.html。

[28] 《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于做好新世紀(jì)初西藏發(fā)展穩(wěn)定工作的意見（2001年7月13日）》，載中央文獻(xiàn)研究室等編：《西藏工作文獻(xiàn)選編》，第589頁(yè)。

[29] 《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好西藏發(fā)展穩(wěn)定工作的意見》（2005年9月，中辦發(fā)［2005］12號(hào)）。

[30] 江澤民：《促進(jìn)西藏實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展和長(zhǎng)治久安（2001年6月25日）》，載中央文獻(xiàn)研究室等編：《西藏工作文獻(xiàn)選編》，第553頁(yè)。

[31] 《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于做好新世紀(jì)初西藏發(fā)展穩(wěn)定工作的意見（2001年7月13日）》，載中央文獻(xiàn)研究室等編：《西藏工作文獻(xiàn)選編》，第589頁(yè)。

[32] 馬新明：《豐碑.北京對(duì)口援藏二十年時(shí)間與探索》，第35頁(yè)。

[33] “交支票”項(xiàng)目工程指的是根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算將項(xiàng)目所需資金交給受援地相關(guān)部門，由受援地進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。“交支票”項(xiàng)目主要是“資金量小、技術(shù)難度低、點(diǎn)多面廣、涉及民生補(bǔ)貼類的項(xiàng)目”。

[34] 江澤民：《促進(jìn)西藏實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展和長(zhǎng)治久安（2001年6月25日）》，載中央文獻(xiàn)研究室等編：《西藏工作文獻(xiàn)選編》，第553頁(yè)。

[35] 金世洵、范恒山主編：《“十二五”時(shí)期對(duì)口支援西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃匯編（2011—2015）》［C］，西藏自治區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)，2012年，第508頁(yè)。

[36] 金世洵、范恒山主編：《“十二五”時(shí)期對(duì)口支援西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃匯編（2011—2015）》。

[37] 北京市西部開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組（北京市援藏工作領(lǐng)導(dǎo)小組）、北京市支援三峽庫(kù)區(qū)移民工作領(lǐng)導(dǎo)小組、北京市對(duì)口支援地震災(zāi)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組。

[38] 馬新明：《豐碑：北京市對(duì)口援藏二十年實(shí)踐與探索》，第70—71頁(yè)。

[39] 《對(duì)口援藏工作20周年電視電話會(huì)議召開》［N］，《人民日?qǐng)?bào)》2014年8月26日第2版。

[40] 楊明洪：《“組團(tuán)式”醫(yī)療人才援藏：對(duì)口援藏機(jī)制創(chuàng)新及其實(shí)踐應(yīng)的調(diào)查分析》［J］,《中國(guó)藏學(xué)》2018年第4期；楊明洪：《扶貧模式與援助方式的雙重轉(zhuǎn)換:“組團(tuán)式”援藏的實(shí)踐與啟示》［J］,《西北民族研究》2018年第4期。

[41] 《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于2017年度對(duì)口支援西藏和四省藏區(qū)績(jī)效綜合考核評(píng)價(jià)工作的通知》(發(fā)改電［2017］754號(hào))。

[42] 雙湖特別區(qū)隸屬于那曲地區(qū)，于2013年4月正式改設(shè)為雙湖縣。

[43]《對(duì)口援藏工作20周年電視電話會(huì)議召開》［EB/OL］，http://paper.people.com.cn/rm rb/html/2014-08/26/nw.D110000renmrb_20140826_1-02.htm。

[44]《惠晶.解讀：對(duì)口援藏會(huì)傳出九大信號(hào)》［EB/OL］，http://www.tibet.cn/news/index/xzyw/201408/t2014 0829_2017145.htm。

[45] 王代遠(yuǎn):《全國(guó)支援西藏工作的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益研究》［M］，拉薩：西藏藏文古籍出版社，2012年，第200—201頁(yè)。

[46] 王樹云：《中央第五次西藏工作座談會(huì)以來(lái)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜述》［EB/OL］，http://www.xdrc.gov.cn/ReadNews.khtml?NewsID=3426。

[47] 江澤民：《圍繞發(fā)展和穩(wěn)定兩件大事，開創(chuàng)西藏工作新局面（1994年7月20日）》，中央文獻(xiàn)研究室等編：《西藏工作文獻(xiàn)選編》，第463頁(yè)。

[48] 《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快西藏發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的意見（1994年8月29日）》，中央文獻(xiàn)研究室等編：《西藏工作文獻(xiàn)選編》，第490頁(yè)。

[49] 孫勇：《維護(hù)西藏地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的對(duì)策研究》［M］，拉薩：西藏人民出版社，2012年，第355頁(yè)。

[50] 朱镕基：《關(guān)于加快西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展（2001年6月25日）》，中央文獻(xiàn)研究室等編：《西藏工作文獻(xiàn)選編》，第564頁(yè)。

[51] 王茂俠:《邊疆民族地區(qū)發(fā)展和穩(wěn)定的特殊工作機(jī)制》［J］，《民族研究》2012年第6期。